摘要: 有关文物保护单位制度的几个问题 文物保护单位与不可移动文物的关系难题 今天我们在阐述“文物保护单位”时，不可避免地要提到“不可移动文物”。从历史沿革来看，1956年提出的“文物保护单位”概念要早于20世纪90年代开始使用并于2002年在《文物保护法》中明确的“不可移动文物”概念。从现行法律规定来看，在1992年之前，各级政府登记认定的“文物保护 ...

有关文物保护单位制度的几个问题

文物保护单位与不可移动文物的关系难题

今天我们在阐述“文物保护单位”时，不可避免地要提到“不可移动文物”。从历史沿革来看，1956年提出的“文物保护单位”概念要早于20世纪90年代开始使用并于2002年在《文物保护法》中明确的“不可移动文物”概念。

从现行法律规定来看，在1992年之前，各级政府登记认定的“文物保护单位”受到法律保护，但是大量具有价值的非文物保护单位的文物因为缺少法律条文的保障，长期以来遭到了很大破坏。“不可移动文物”概念的提出就是为了解决上述漏洞，它是对“文物保护单位”的补充和扩展，既包括“文物保护单位”，也包括未认定成文物保护单位的普通“登录文物点”。

《文物保护法》对于两者的关系并没有准确的解释，只是强调“文物保护单位”是“不可移动文物”中具有“重要”历史、科学和艺术等价值的。那么按照一般的理解，每一处文物保护单位一定对应着一处不可移动文物，它们的内涵、名称、年代、文物类型、单体文物数量等等都应该是一致的，两者的关系很单纯。

但在目前的文物保护体系中，它们的关系并非如此单纯。从认定为一处不可移动文物，到进入市县、省、国家公布的各级文物保护单位名录，两者的内涵、名称、年代、文物类型、单体文物数量发生着巨大的变化。

有的市县级别的文物保护单位往往就是一处不可移动文物，而升级为省保、国保单位后则包含多处甚至几十处、上百处不可移动文物。

如此一来，它们之间的关系极其复杂，名称、年代、分类、内涵等难以准确界定，在日常保护管理工作中，行政管理部门和专家也常常需要有关部门做出说明才能搞清文物保护单位的保护对象、单体不可移动文物数量等；此外，根据“四有”规定，每一处文物保护单位都要建立相应的管理机构，在不同的地区既有文物管理所、博物馆、文物局/科等管理一个地区不可移动文物和文物保护单位的管理机构，也有如故宫博物院、管委会等特定文物保护单位的专门管理机构，有些地方文物保护单位的一部分列入《世界遗产名录》，他们的管理机构和非世界遗产的文物保护单位也有区别，同样的，有些市县保、省保升级为全国重点文物保护单位也存在管理机构的区别，有些区分不够明晰、清楚，就会给保护管理工作造成诸多的困难。

文物保护单位/不可移动文物的认定、分类难题

由于不同国家、不同历史时期、不同角度对文物的“历史”、“科学艺术”以及“社会文化”价值认知存在很大的不同，这也造成文物认定、分类上有很大的不同。

新中国非常重视革命文物，并将之与传统的文物古迹并列。《文物保护管理暂行条例》认定的第一类文物即为具有重大历史事件、革命运动和重要人物有关的、具有纪念意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物等。

国务院公布的第一批全国重点文物单位依据这个分类标准，将文物保护单位分为“革命遗址及革命纪念建筑物”“石窟寺”“古建筑及历史纪念建筑物”“石刻及其他”“古遗址”“古墓葬”等六大类。

▲孔庙

笔者曾经对第一批全国重点文物保护单位进行分析，从中反映出上述文物保护单位认定工作的特点：除故宫、八达岭长城、山海关、嘉峪关、十三陵、颐和园、清东陵、清西陵、曲阜孔庙、孔府、孔林、殷墟、秦始皇陵、云冈石窟、龙门石窟、莫高窟、布达拉宫等等众所周知的名胜古迹外，代表近现代中国人民反帝反封建的革命文物受到了充分重视，如三元里平英团遗址、江孜宗山抗英遗址、武昌起义军政府旧址、井冈山革命遗址、延安革命遗址等，这类文物在首批国保中占到近20%，共计33处。

由于革命文物时间并不久远，因此对于革命文物的认定并没有受到传统文物认定上年代的限制，如年代最近的人民英雄纪念碑是1958年建成的，距离1961年正式被公布为全国重点文物保护单位相隔仅3年而已。

▲工作人员采集清代服饰信息

20世纪90年代以来，国际国内形势的变化也推动了文物认定的变化，从“科学艺术”和“社会教育”价值角度，许多“被革命”的对象价值同样很高，也应纳入文物的范畴。

在这种背景下，一种涵盖面更广的分类名称“近现代史迹及代表性建筑”取代了“革命遗址及纪念建筑物”与“古遗址”“古墓葬”“古建筑”“石窟寺及石刻”和“其他”，自第四批“全国重点文物保护单位”公布开始，成为新的六大文物保护单位/不可移动文物类型。

这一文物分类标准也在2002年10月28日全国人大对《中华人民共和国文物保护法》进行修订时确定下来，一直沿用至今。

但是现行的不可移动文物分类标准自身的局限性愈发突出，由于“年代”属性、“材质”属性、“功能”属性、“状态”属性等多重分类标准并存，在第三次全国文物普查过程中，也成为各地普查的工作难点和困惑之一，影响到普查成果的科学登记分类工作。

比如年代属性中的“近现代”和“古代”在历史学上本身就存在百余年时间上的交叉，目前尚无明确结论，处于交叉年代段的大量不可移动文物，在类别划分上会出现难以取舍的现象，在一些具体的操作环节上出现混淆或混乱；而且国内外不同的学界对“近代”“现代”“当代”的认识也有分歧。

再如近现代重要史迹和近现代代表性建筑在价值认定的角度上也有着根本的区别，近现代重要史迹的认定主要是依据重要的历史事实，强调其纪念性和社会教育价值，而非历史事实的载体；近现代代表性建筑的认定则很重视建筑本体的科学、艺术等价值要素，把两种截然不同的认定理由作为同一个类型，显然是不妥当的。

此外，一些较为复杂的文物，如长城既有“古遗址”，又有“古建筑”类型；许多大型遗址其实也是包罗万象，既有“古遗址”、“古建筑”，还包括“古墓葬”，甚至“石窟寺及石刻”。

还有新的文化遗产类型，如“大运河”线性遗产、哈尼梯田文化景观等涵盖了大量不同类型的不可移动文物，很难给其一个特定文物类型。

文物保护单位评定的标准和“升降级”问题

全国重点文物保护单位5058处的数字令人欣喜之余，很多人也表示，现在的全国重点文物保护单位相比早年个顶个的举世瞩目的名胜古迹相差很多，似乎不在同一个档次。

这种心理差距至少反映两个层面的问题，

一个是价值层面，重要性确实有差距；

还有一个是管理层面，不同单位之间的保障条件、管理能力等差距很大，有些全国重点文物保护单位连基层文物工作者都很难找到，更别说慕名而来的游客。

这很值得我们思考，文物保护单位依据“重要性”评定无可非议，但是作为唯一标准走到今天，和人们的心里预期已经发生偏差。从全世界范围看，包括世界遗产的评定在内，都强调“价值”和“管理”并重。

按照教科文组织等对世界遗产的评定标准，世界遗产必须具备人类突出普遍价值的同时，还要达到能够确保世界遗产真实性、完整性得到延续的保障条件和管理能力。

教科文组织在《世界遗产操作指南》中逐项、细致地列出了价值、管理等方面的评定标准和要求，使各个缔约国对规则和操作程序一目了然。而我们长期以来不仅缺少统一的评定标准和要求，而且忽略管理对文物价值延续的重要性和作用。

除评定标准外，我国文物保护单位制度对于“升降级”制度长期语焉不详，这也制约了保护管理工作的开展。

对于“升级”制度，《文物保护法》对各级文物保护单位评定的规定是选择“重要”的不可移动文物进行公布。但是从市县级、省级到国家级的“重要”程度是什么？怎样评定和升级？都缺少一套较为固定的规范及标准，对申报评定程序、周期、组织、管理等提出明确要求。这就造成不同的专家、不同的管理者对选择哪些、不选择哪些进行“升级”把握不一致。

比如关于文物“打包”就不能简单的一刀切，有些不可移动文物作为单体文物在价值内涵上并不突出，但是与之密切相关的还有一些不可移动文物，只有放到一起才能反映出它们独特的价值特性。

当然，这些关联价值属性和特征需要研究者和管理者长期深入、严谨的论证过程。否则就会出现过去“1+1”价值一定大于“1”，以及把风马牛不相干的文物硬凑到一起打包申报的错误认识和做法。

此外，关于革命文物是否一定要具备现存的文物“本体”意见并不统一，这也造成了不同批次文物保护单位的评审结果因为专家的评判标准不一致而有很大的差别，导致一些基层文物管理的同志产生困惑和疑问。

对于“降级”制度，《文物保护法》仅仅规定了涉及工程建设中文物“拆除”等的行政审批要求，并没有明确的“降级”制度。过去，我们只是通过普查对消失的文物进行定期除名。但事实上，从第一次到第三次全国不可移动文物普查的几十年间，大量的不可移动文物以及文物保护单位因为种种原因如“拆除”“开发”“盗抢”等最后“消失”或“部分消失”。

还有许多文物保护单位由于所有人或者使用人的原因，造成了文物的破坏和价值的损失。针对这种文物部分消失或者价值受损的情况，一方面缺少权威的评估，另一方面缺少相应的“降级”制度。

前面提到的世界遗产，会通过“定期评估”、“反应性监测”等进行监督，出现问题会被警告，整改不力还可能被列入“濒危遗产”名录，直至最后从世界遗产中除名。我们国内的旅游景区、星级饭店等也都实行严格的“升降级”制度。最近山西乔家大院被“5A级景区”除名，这些都是值得我们思考的地方，我们实施已经近70年的这种“重申报、轻管理”“只升不降”的制度显然已经不利于不可移动文物的保护和管理工作。

文物保护单位制度中保护程序和资金问题

前文已经阐述了我国文物保护单位制度的主要内容，国家文物局在2000年也明确将这些内容纳入《中国文物古迹保护准则》中的文物保护工作程序。

从调查登记，到研究评估，建立四有，制定规划，实施规划，并进行监测管理，这套保护程序在新世纪的文物保护事业中发挥了极其重要的作用，已基本得到中央各部门到地方政府的认可和支持，广大的基层文物工作者也能够熟悉和熟练的执行整套程序，这是几十年以来文物工作积累的成果，很不容易。

尽管保护程序中的一些内容在执行过程中遇到了这样那样的问题，如研究评估不足的问题，文物保护项目按照“工程”管理和实施的困境问题，文物保护规划可操作性和衔接纳入地方规划的问题等，但这些不应也不能动摇我们执行保护程序的信心。

比如近几年文物保护规划编制工作相比过去明显收紧，令广大文物工作者茫然不知所措！难道是文物保护程序出现了严重失误？

其实不然，编制文物保护规划的重要性不言而喻。然而文物千差万别，不宜一刀切，对于大规模、复杂的文物，尤其是涉及城乡建设等文物，不仅需要立即编制规划，而且在经费上必须保证充足，确保研究编制到位；有些文物本体和环境都比较单纯简单，保护管理利用等方面的内容并不复杂，这类文物只要先期科学划定两线进行保护控制即可；但是在文物保护规划开展的红火时期，文物管理部门在政策、组织、资金、审批方面对所有规划编制一律绿灯，确实造成了不少问题，这在当时就被很多专家和文物工作者所指出。

但是保护规划作为保护程序中的重要一环坚决不能弱化，即使到今天，第七批以及刚刚公布的第八批全国重点文物保护单位还有大量的文物保护单位亟待编制规划，否则将极大地影响文物保护单位保护管理工作的前瞻性和统筹性。

资金不足是制约文物保护单位制度发展的关键因素。尽管《文物保护法》明确规定文物保护事业经费应纳入地方本级财政预算，但是在“分级保护”原则下，中央政府扶持全国重点文物保护单位，省级政府扶持省级文物保护单位，市县级政府扶持其他的不可移动文物的规则长期以来默认执行。

尤其是1994年财税制改革以来，大多数的地方政府迫于发展和建设压力，很难将工作重心放到缺少经济效益的文物保护等领域，而另一个极端是一些地方政府一旦重视文物，往往将其视为地方经济发展的推动力，罔顾文物保护的原则和底线，肆意破坏和开发。

从统计资料看，目前中央财政经费仍然是文物保护的主要来源，在文物事业中的比例高达40%-60%，但是这些补助经费的范围只针对全国重点文物保护单位，而占据我国登记不可移动文物97%的低级别的文物保护单位和普查登记点很难获得经费支持，保护基础条件薄弱、保护难度极大，破坏在所难免。极大地“削弱了不可移动文物的有效保护和服务经济社会发展大局作用。”

进一步完善文物保护单位制度的若干思考

党的十八大以来，中央对文物工作愈加重视。2018年文化和旅游部合并，各地文物、旅游工作都迎来了新的局面，文物保护单位制度的未来之路如何走？如何面对新的机遇和挑战？我们认为：

首先，要理顺文物保护单位与不可移动文物之间的关系

1957年，郑振铎先生在第一届全国人大第四次会议的发言中这样解释“文物保护单位”：

“每一个保护单位，都包含有几个或几十个或几百个乃至上万个项目。像曲阜孔庙这一个‘保护单位’项下，就至少包含着二三百个的历代碑碣、汉画像石、汉石人、明清建筑群；还有数以万记的明清档案和衣服及其他日用品等等。”

从这段解释不难看出，老一辈文物工作者心目中的“文物保护单位”更像是一个真正意义的、如同企事业一样的、开展保护管理工作的“单位”（机构）。

而碑碣、画像石、建筑等不可移动文物，甚至包括可移动文物都是这个“单位”保护的对象。这显然是社会主义国家计划经济时期社会领域“单位”思想向文博行业的延伸。

如果照这样的思路进一步完善制度并实施下去的话，也未尝不可。只要这套管理体系简单明了、便于操作，有利于文物保护就可以。

事实上，正如前文所述，我们的文物保护单位最终与不可移动文物划了等号，与社会上普遍理解的行政事业单位的概念渐行渐远。然而“单位”的概念或者称呼很容易造成混淆，从而导致“文物保护单位”认知度不高，给社会力量参与、支持文物保护和文物利用带来制度上的障碍。

笔者认为，不可移动文物和文物保护单位的概念、界定间相互关系必须厘清，这是文物保护单位制度改革完善的首要问题。

一方面，对不可移动文物的认定办法进行改革，对定名、分类、计量等标准规范进行调整。除全国性普查外，应将调查登记作为日常工作，并结合科研教学单位开展专项调查登记；文物调查认定应坚持化整为零、精益求精；坚持日积月累、不搞突击；坚持经费安排、细水长流；坚持科学规范、统一标准等原则。

另一方面，应制定出台不可移动文物的日常经费补助办法，按照不可移动文物不同类型、日常保护难度等确定年度的养护经费额度，明确资金来源渠道。

在建立不可移动文物翔实基础数据库、日常养护管理制度的基础上，借鉴世界遗产和景区、旅游星级饭店等的分级评价管理制度，对各级文物保护单位申报、评定和管理进行改革，统筹考虑各级别文物保护单位的价值评定标准和管理条件、水平要求，明确各级文物保护单位的准入、管理要求（包括机构设置等）、资金奖励（包括日常管理经费补助、专项经费补助等）、考核（包括升降级制度）、社会参与、监督等。

其次，加强不可移动文物的科学分类，弱化文物保护单位的分类

如何解决文物保护单位现行分类的种种问题？笔者认为应取消文物保护单位分类或区分现有文物保护单位与不可移动文物的分类体系。文物保护单位可借鉴世界遗产的较为宽泛的分类方式。

那么如何解决不可移动文物的分类难题？笔者在参加文物保护单位资料整理研究工作和“不可移动文物分类标准”研究过程中也与相关专家有一些共同认识。

一般认为文物首先应具备“物”的概念，不管是遗址、墓葬、建筑、石窟寺及石刻、壁画还是重要史迹、实物、代表性建筑，都必须具备“物”的本体，而且这个本体要货真价实，才有可能被认定为文物。

我国的不可移动文物认定除了纳入上述“物”的概念外，还将一部分原物彻底无存、并不具备本体的货真价实，以纪念为主的属于精神和意识形态的纪念物和纪念地也纳入进来，使我们的不可移动文物存在两种属性：

一是本体属性，指认定对象的本体尚存或有遗迹存在，具有文物价值。以此属性为主要依据认定的对象有：历代保存下来的具有文物价值的遗址，如：仰韶村遗址（新石器时代）、唐山大地震遗址（近现代）；历代保存下来的具有文物价值的墓葬，如：孔林（春秋）、中山陵（近现代）、鲁迅墓（近当代）；历代保存下来的具有文物价值的建筑物、构筑物，如：故宫（明清），北戴河近代建筑群（近现代）、延安革命旧址（近现代）、第一个核武器研制基地旧址（近现代）、人民英雄纪念碑（近现代）；历代保存下来的具有文物价值的石窟寺、摩崖造像、碑刻等，如：云冈石窟（北魏）；历代保存下来的不能列入上述类别的文化遗存，如：新寨嘉那嘛呢等。

二是纪念属性，指认定对象不具备本体属性，本体无存，但其依附对象的历史价值突出，具有纪念意义。以此属性为主要依据认定的对象有重要历史事件发生地或著名人物活动地、纪念地：如：嘉兴南湖“一大”会址（开会的船只根据董必武等回忆复制），西柏坡革命旧址（原址被淹没，现址后建）。

根据上述分析，我们发现如果取消年代属性，只考虑本体属性和纪念属性，能够解决过去分类中的不少争议和难点问题，相对更加科学和合理。

当然，分类问题是一个复杂的系统性问题，需要结合我们中国文物特点和保护传统经验、保护工作实际，认真予以研究和完善。

第三，改革文物保护单位申报、管理模式

各级文物保护单位在具备相应文物价值的同时，还要达到能够确保价值延续的保障条件和管理能力。从近两次全国重点文物保护单位的申报通知来看，国家文物局已经开始逐步完善。

笔者认为借鉴世界遗产和景区、旅游星级饭店等的分级评价管理制度，对各级文物保护单位申报、评定和管理进行改革势在必行。

各级文物保护单位的金字招牌不能成为各级政府的表面政绩、面子工程，应将切实确保文物保护单位单位价值得以延续的管理条件、水平要求纳入考核，为此应统筹考虑各级别文物保护单位的评定标准，明确各级文物保护单位的准入、撤销、升降级制度；明确管理要求（包括机构设置等）；明确资金奖励（包括日常管理经费补助、专项经费补助等）；明确综合考核、定期评估标准；以及社会参与、监督等。

制定标准科学、流程清晰、操作简单的《文物保护单位操作指南》，用以指导各级政府、单位和文物工作者。

第四，适应新时代、新发展，完善文物保护单位的各项保护程序

自2002年《文物保护法》文物工作方针中提出“合理利用”以来，文物利用工作得到愈来愈多重视。

2004年出台的《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》将展示利用与保护、管理、研究置于同等重要的地位，对文物保护单位的展示利用模式、内容、形式、配套、游客限制等都提出了要求，已经在故宫、敦煌等众多公布的文物保护单位利用过程中发挥着积极作用；近十年来，国家文物局主导的大遗址综合示范区、国家考古遗址公园等展示利用模式的实践和探索也取得良好的社会效益。

同时《革命旧址保护利用导则（2019）》《文物建筑开放导则（试行）》的发布也在不同类型的文物利用模式上进行指导，这些都为文物的“合理利用”积累了实践经验。

2018年7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，提出要加强制度设计和精准管理，盘活用好文物资源，在保护中发展，在发展中保护。

这为进一步贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”工作方针指明了方向；而文化和旅游部的合并为其清除了管理壁垒，有利于解决长期以来文物和旅游之间的部际矛盾。

这两年，各地积极探索文物+旅游的保护利用模式，文物部门可以亲自参与、指导旅游，这是一件极大的好事。

但是相应的，我们的保护程序中也必须补充和完善相关内容和规定，比如文物保护规划中必须对利用方面的规划内容进行补充完善，扩充相应的旅游规划中的内容，充分考虑文物资源+其他旅游资源，以保证能够切实指导文物+旅游工作。

同时，文物部门的相关单位和研究者也应勇于承担责任，将文物+旅游的探索和实践重任承接下来，从利用模式、内容、管理服务、资金筹措、利益分享等实操层面替地方政府分忧、为老百姓解困，这样才能在确保文物安全的前提下，发挥文物的当代作用，盘活、用好文物资源，在保护中发展，在发展中保护。

来源：文物之声（zgwwbwwzs）

原文刊载于2020年1月21、24日《中国文物报》原文题目《中国文物保护单位制度的实践与新时代保护利用的思考（二）》、《中国文物保护单位制度的实践与新时代保护利用的思考（三）》

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