研究前沿
遗产大会观察|世界遗产上游程序历程回顾与发展分析
《第43届世界遗产大会观察报告》以专题策划栏目形式发布于期刊《自然与文化遗产研究》2020年第2期。清源对各篇精华内容进行摘编分享,论文原文请见期刊。
世界遗产上游程序历程回顾与发展分析
钟 乐 清华大学建筑学院
徐知兰 清华大学建筑设计研究院有限公司文化遗产保护中心
上游程序作为世界遗产中心、咨询机构近年来推进的一个为世界遗产项目服务的、较新的、带有试验性质的手段,其范围、功能、相关试点不断发展演变。文章首先从时间线上对上游程序产生背景进行梳理,整理历次世界遗产大会关于上游程序的相关讨论。讨论内容真实反映了上游程序的演变历程,并针对上游程序广受关注的介入范畴、透明对话等方面的演变进行了总结与分析。此外,文章还介绍了试点项目案例,试图多方面展现上游程序的发展历程与意义。
上游程序产生背景
上游程序是近年来世界遗产中心、咨询机构在世界遗产委员会推动下形成的一项新的程序性试验手段。它是源于2008年后世界遗产委员会意识到《世界遗产公约》即将诞生40周年纪念背景下提出的。世界遗产委员会于2008年魁北克第32届大会后启动了一系列相关的专家会议和项目计划,其主题围绕《世界遗产公约》迄今为止(2008年)的执行情况及其未来将面对的机遇与挑战而展开[1]。在评估《世界遗产公约》执行情况与未来机遇挑战的框架下,世界遗产委员会认识到,造成目前世界遗产名录的不平衡状态、许多世界遗产项目列入后保存状况堪忧的原因,与世界遗产登录程序密切相关。由此,世界遗产委员会有针对性地提出建议,应对遗产申报的上游程序进行反思,因此形成目前以“上游程序”命名的特殊试验性项目。
作为“对《世界遗产公约》进行反思”而开展的一项工作,上游程序出于“帮助减少在申报过程中产生重大问题的遗产地数量”[2]的目的,“为改善和加强当前申报过程,寻找各种可能的方法”,委员会于2011年第35届遗产大会决定挑选10个准备申报的遗产地作为试点项目,“用于拓展创造性手段和新的指导形式”,供缔约国在筹备申报工作前参考[3]。
2013年第37届遗产大会上,关于上游程序的报告对2011年挑选的10处试点项目的推进情况进行了跟踪。报告显示各方机构已经以各种正式或非正式的方式开展了上游程序的工作,对于实施效果,国际古迹遗址理事会(ICOMOS)的报告认为总体而言非常欢迎这种工作模式,认为它非常显著地促进了咨询机构与缔约国之间的联系,双方在这个框架下的沟通与对话非常有效果。ICOMOS认为,当时较为迫切的是非常需要确定上游程序的范畴,与之相关的主题研究则需要缔约国各自的学术研究支持下才能完成。
近年上游程序的发展演变分析
█ 上游程序的介入范畴历经讨论、不断拓展
2013年第37届遗产大会上,有关上游程序未来发展方向的问题中,最引人注目的是其涉及范畴是否应当包含预备名录的筹备工作。支持方的论据在于,这样能使缔约国在咨询机构的帮助下有的放矢地筹备预备名录,节约资金和时间的投入,工作深入各有侧重;而包括遗产中心和咨询机构在内的反对方,则认为由于世界遗产本身的特殊性,即使咨询机构介入筹备预备名录的工作,也无法保证后续申报的成功,且这有悖于其作为遗产申报评判者的身份和立场。
针对缔约国的这些要求,明确表示反对或婉拒是遗产中心和咨询机构。其中,世界遗产中心(WHC)明确表示这项建议的不可操作性及其面对的资源局限。指出由于遗产申报的具体过程是一项通过比较研究和准备文本的工作逐渐深入认识的过程,因此只能确保预备名录具有潜在的价值,不可能保证遗产地一定能够满足申报标准和具有突出普遍价值,最终能够成功申报。如果缔约国申请国际专家参与预备名录的制定工作,咨询机构需要根据具体情况决定是否参与,其能力无法涉及所有地区的申请项目。
其他的一些缔约国支持遗产中心的观点,并提出建设性意见:在不扩大上游程序范畴的情况下,为有需求的缔约国寻求解决问题的方法。虽然预备名录与上游程序同样重要,但预备名录本身与申报过程并不能等同起来,咨询机构对于预备名录提出的建议,也不如针对具体申报项目提出的建议重要。建议应该成立其他相关的项目,为缔约国提供可以获得的工具,如空白分析(gap analysis)、主题研究等,帮助缔约国获得完成预备名录的能力,而不是咨询机构具体参与预备名录的筹备工作。
在第38届大会上关于上游程序的讨论主要意见包括:应在上游程序内容加入《操作指南》时,对上游程序所涉及范围等进行定义[4]。委员会还针对决议采用的文字进行了讨论,最终以“上游程序的实施形式”一词涵盖了对这项工作的定义范畴,包括上游程序项目的确定过程、避免产生利益冲突的合理机制、涉及的申报文本提交时间表等。正如苏珊·丹尼尔(Susan Denyer)所说,世界遗产体系这种不断创新与突破的过程也正是其经久不衰和魅力所在的一部分。
在第39届大会上咨询机构的工作得到了缔约国广泛的赞同,也通过《操作指南》相关条款的修订,获得了实质性的推进:有关上游程序的报告决议中,世界遗产委员会鼓励将上游程序延伸到缔约国筹备或修订预备名录阶段,认为除已经开展的试点项目之外,“为了尽可能有效地实施《公约》,上游程序也应该在理想情况下在早期阶段就介入,更精确地说是在缔约国筹备或修订预备名录的阶段即可介入”。
在第43届大会上,关于上游程序介入范畴这一探讨以上游程序进入《操作指南》修订为标志暂告一个段落,明确上游程序可以扩展到预备名录的阶段。虽然第43届大会已经明确了最新的关于上游程序的定义以及范围——尽量拓展至提名前甚至预备名录的阶段,并将之纳入《操作指南》的修订,但这些过程仅是上游程序发展的一个开端,对其进行总结可以帮助相关研究人员理解上游程序项目的意义与作用。
图/罗马帝国防线,包括英国的哈德良长城(1987年列入)德国的北日耳曼-雷蒂恩界墙(2005年)和安东尼长城(2008年) 【41届大会上ICOMOS建议,上游程序可以有多种形式,除了咨询任务(advisory mission),也可通过主题研究、研讨会等形式开展,如对大型系列跨境遗产的主题研究,已开展的项目包括丝绸之路、罗马帝国防线等均取得了很好的效果。】
回顾历次大会的讨论,在是否拓展上游程序范畴的支持与反对的声音都不难理解。一方面,一些能力和资金投入较为不足的缔约国,确实需要帮助提高遗产申报的成功率和申报后的保护管理工作,其迫切的心情与紧迫的需求,使他们寄希望于最初始的预备名录筹备;另一方面,反对方的理由虽没有支持方那么理想主义,却也是在理性分析后而得出对的必然结论,在世界遗产中心和咨询机构资源有限的情况下,相比较工程浩大又缺乏针对性、难以迅速见效的预备名录筹备过程而言,上游程序开始之初针对具体项目进行辅导的工作方法确实不失为局部最优的选择。
在这种情况下,有些缔约国提出类似“授人以鱼,不若授之以渔”的建议——通过现有机制内的能力建设资源,为有需求的缔约国提供工具的方式——显然具有较好的操作性。因为类似“空白分析”“主题研究”这样的工具,不仅已在过去的工作中被证明针对某些类型的具体项目行之有效,同时,具有足够的普遍意义,使这些工作每一次取得的阶段成果都足以对其他的国家和类似的项目产生借鉴意义,并能不断地纳入世界遗产的经验、知识与理论体系之中。
事实上,多年来上游程序的试点项目尝试通过能力建设和学术研究的工具紧密联系,不断在新的项目或特殊情况中找到值得深入探索的问题,为遇到困难或能力不足的缔约国提供系统性的帮助,使上游程序从最初作为试验性的工具到现在的常规项目,仍发挥其开拓性和创造性的作用——这种动态与活力正是上游程序作为反思《世界遗产公约》40周年的初衷[5]。
█ 上游程序的透明与对话
上游程序实施过程中面临的另一核心问题——也是近年来世界遗产的运作体系备受缔约国诟病的问题——就是世界遗产中心、咨询机构与缔约国沟通方式不够充分、透明和公开公正的问题,上游程序作为本身也担负部分提供加强对话沟通的项目,其自身的透明与对话问题也是关于上游程序讨论的热点。
在2013年第37届大会上,一方面许多国家都承认,新开展的上游程序确实对“促进缔约国与咨询机构之间的有效对话”起到了非常积极的推动作用;另一方面,也有一些国家对目前的沟通效果提出质疑和建议,也借机表达出对咨询机构在这些问题上的表现有所不满。最主要的问题集中在如何建立公开、透明的沟通程序;同时,一些国家也提到当前咨询机构地区分布的不均衡以及能力建设程度的差异,也进一步加剧了不同地区沟通能力上的差异。
在38届大会上类似讨论也在委员国肯定上游程序的同时展开,一些委员国代表再次提出上游程序存在的潜在隐患:要避免利益冲突,反对决议8的草案延长申报时间的内容,不应给予咨询机构过多权力,对申报进程进行干涉[6];在上游程序中应明确咨询机构参与项目的程度[7]。尽管延长申报时间本身并不是上游程序的一部分,咨询机构却认为这将为申报工作的前期筹备提供更多的时间——其中自然包括实施上游程序的时间,而缔约国则认为这项由咨询机构在没有任何缔约国提议的情况下单独提出的决议,违背了《公约》精神,存在咨询机构越权的潜在危险。此反对态度表明了缔约国对《公约》赋予权力的谨慎态度,也表现出部分缔约国对于咨询机构的不信任态度。
世界遗产委员会讨论了咨询机构在上游程序中是否存在利益冲突的问题,部分委员会成员国认为咨询机构不应该“又参加比赛又做裁判”,对此持反对态度。而世界遗产中心、咨询机构及部分受益于上游程序的缔约国则认为,咨询机构、缔约国在保护世界遗产的立场上完全一致,且咨询机构并未直接参与文本的编制工作,而是从能力建设的角度予以指导,因此不存在利益冲突。尽管“利益冲突”一词在历次大会讨论中被反复提起,但如果仔细分辨委员会、咨询机构和世界遗产中心代表发言的核心论点与论据,不难发现,所谓“利益冲突”问题其实是项目开展的公平性问题。
正如世界遗产中心指出,无论世界遗产中心、咨询机构,还是缔约国,在保护世界遗产的目标上是完全一致的。基于这样的目标,应当尽可能发挥咨询机构作为专业力量的作用,促进对具有潜在OUV遗产项目的价值认识和有效保护。缔约国应争取和扩大与咨询机构之间的合作,在上游程序实施的过程中努力实现自身的能力建设,对相关遗产进行有效的保护和阐释。对于有意愿但自身缺乏必要资金参与上游程序的缔约国,世界遗产委员会可以考虑建立必要的支持机制,通过世界遗产基金或其他相关基金给予帮助,避免出现有违公平性原则的情况。另外,委员会、世界遗产中心和咨询机构如何挑选上游程序的试点项目,保证过程的公开透明,使缔约国能够公平地获得资源的分配,也是缔约国关心的问题。
由于世界遗产项目作为联合国教科文组织的旗舰项目而广受欢迎,但受投入世界遗产保护的人力、资金等资源有限,遗产名录每年登录的名额限制等因素,近年来世界遗产的申报与登录成为竞争十分激烈的过程。世界遗产项目这种强烈的资源竞争性质恐怕与“广泛、透明和开放”对话的属性存在着天然的矛盾,最为根本的解决方案显然是增加相关的资源支持。与之相对,要求遗产价值评估过程的公开透明是并不现实的——需公开、透明是进行评估的标准和得出结论的依据,而这正是每年的世界遗产大会遗产登录部分进行讨论、解释和表决的环节正在做的工作。
而专业组织和人员区域分配不均的问题,则涉及能力建设这一命题。显然如果能够满足非洲国家等缔约国对咨询机构地区组织的需求,将显著增加世界遗产竞争的公平性,符合《公约》精神的长期工作方向。而在教科文组织资金日益紧张的今天,如何充分调动各个地区、各个国家的资源和能力,可能是这类问题近期比较现实的解决方向。
图/纳米比亚的纳米布沙海 来源:网络
全球战略下的上游程序试点项目与案例
从联合国教科文组织世界遗产委员会、世界遗产中心、咨询机构的工作来看,在战略方向上一大进步是由纳米比亚的纳米布沙海申遗成功所代表的全球战略上游程序所取得的重要成果。尽管当时缔约国对于是否应该将上游程序的实施范围拓展至各缔约国预备名录的筹备工作,是否能够利用现有框架改善条件还存在分歧,且对于帮助进行上游程序试点项目的资金来源与分配、如何改善咨询机构与缔约国沟通的透明度,以及如何继续提供和完善能力建设与技术资源的问题,都仍在不断地探讨中。但毫无疑问的是,上游程序及其相关的能力建设工作,都普遍受到了缔约国的欢迎,值得推广。
图/牙买加蓝山
案例:沙特阿拉伯哈伊勒地区岩画
沙特阿拉伯哈伊勒地区岩画系列遗产分为两部分:位于朱拜(Jubbah)的西曼(Umm Sinman)山区和舒维密斯(Shuwaymis)的奥曼杰(al-Manjor/Raat)山区。这两处目前都由围栏和崖壁上方的台地共同围合保护起来。在最终报告中,国际古迹遗址理事会建议项目延迟一年申报,以完成在评估报告最后提出的“为了保护视觉完整性拓展缓冲区边界和消除偷盗、涂鸦与旅游威胁因素”为主要内容的若干措施。但经过委员会讨论,其突出普遍价值陈述满足要求,且缔约国已承诺采取相关措施的前提下,最终决定以标准(i)(iii)列入《世界遗产名录》。
2013年4月,在上游程序试点项目第一阶段的框架下(WHC-11/35.COM/12C),世界遗产中心派出了国际古迹遗址理事会的咨询使团,在工作过程中还咨询了国际岩画学术委员会和若干位独立专家的意见。2014年9月专家团队进行了现场调查,在反复与缔约国沟通之后,于2015年2月形成了最终报告。国际古迹遗址理事会认为遗产的突出普遍价值、真实性和完整性都足以列入《世界遗产名录》。
对于缔约国申请提交的列入标准,国际古迹遗址理事会赞同遗产符合标准(i),“这两个山谷包含了大量无与伦比的岩画,这些岩画仅以简单的石斧使用各种技法在逐渐恶化的环境下雕刻而成,其视觉表现力更是令人叹为观止,是人类创造的杰作”;以及标准(iii),“它是山谷历史上存在过的若干传统社会如何应对环境灾害的独特见证。此外,舒维密斯的岩画记录了一个已经消失的社群曾经存在的历史痕迹”。国际古迹遗址理事会评估结论认为,标准(ii)由于并未发现此处岩画对其他地区岩画的外部影响而论据不足,标准(v)则因为岩画所见证的几千年前人类适应自然的传统与文明现已不复存在, 不能满足。
总体而言,缔约国在上游程序咨询专家的帮助下,申报项目的突出普遍价值、列入标准、比较研究结论、真实性和完整性等内容得到了国际古迹遗址理事会评估报告的认可。主要分歧则集中在缔约国对遗产边界的划定和与保护管理相关的方面。一方面,咨询机构认为缔约国划定的缓冲区不足以满足遗产保护的需要,遗产视觉完整性需要由更广阔的缓冲区来保证;另一方面,开发与游客监测等管理问题也是缔约国需要注意的问题。因此咨询机构建议该申报推迟一年列入,以便给缔约国足够的时间解决问题。
尽管经过委员会讨论,哈伊勒地区的岩画仍然成功列入了《世界遗产名录》。在咨询机构举办的上游程序主题边会上,国际古迹遗址理事会派出的咨询专家对该项目的经验做了分析与回顾。
首先,国际古迹遗址理事会的咨询专家认为哈伊勒地区岩画是非常典型的上游程序案例,通过在筹备申报文件早期阶段介入,咨询机构与缔约国展开了广泛合作;继而确认了申报的可行性,并结合不同的利益相关者的建议,最终共同完成申报工作。
其次,咨询机构解释了建议推迟一年而非当年申报的原因,其很大程度上与工作开展深度有关:咨询机构的工作目标是帮助缔约国确认申报的可行性,即遗产潜在的突出普遍价值,并就保护与管理中可能存在的问题提出建议。作为上游程序的主要成果,申报文件中的这些内容大都得到了评估报告的肯定。正如缔约国代表在若干次讨论中表示的那样,它确实有助于各国加强在申报环节的能力建设。而有关核心区与缓冲区划定范围以及保护管理方面的工作,则很大程度上是缔约国决定的,并不在上游程序的工作框架之内,咨询机构也不可能代替缔约国决定如何申报遗产,这正是项目申报的薄弱环节。
图/沙特阿拉伯哈伊勒地区岩画 来源:UNESCO
国际古迹遗址理事会本身对申报文本和遗产地现场的评估结果表明,上游程序受限于咨询专家的经验及遗产地本身,其与申报成功并不能划等号。因此,尽早确认上游程序工作范畴和咨询机构在其中扮演的角色,是上游程序项目未来发展需要关注的方向。
回顾试点项目的申报过程不难发现,上游程序确实对资源有限、能力不足的缔约国申报项目起到了明显的帮助作用,咨询机构派出的专家通过上游程序项目帮助缔约国识别和筛选了有申报可能的项目,并通过确认其突出普遍价值,增加了此类项目申报成功的几率,改善了缔约国甚至本地区的能力建设状况。同时,缔约国本身的态度及能力也是申报项目能否顺利的一项重要指标。
全球战略背景下的上游程序未来展望
从目前的进展来看,上游程序所取得的成绩为国际社会有目共睹,表现出了对推动全球遗产资源保护的积极作用。上游程序尽管从“试点”阶段开始,已经有许多缔约国、专业机构认识到它所具有的潜力和在有效保护世界遗产方面的意义。不难想象,通过不断对上游程序的继续调整,尤其是上游程序加入《操作指南》后对上游程序进行了初步的界定与规范,最终结果应能充分发挥其优势,改善可能存在的缺陷,成为进一步完善世界遗产体系的重要因素。
纵观上游程序诞生以来的发展之路,一步步走来不但十分丰富而且充满了辩论与创新,可以说达到了40周年时开启试验项目的初衷,并且上游程序也通过《操作指南》的修订、试点项目等成为世界遗产工作的有机组成部分,成为讨论诸多重要问题时诉诸的工具。与此同时,随着世界遗产公约、世界遗产中心、各咨询机构不断开展的其他相关工作与项目,上游程序在能力建设、全球战略、增强对话、均衡名录等方面综合性的角色日益体现。
上游程序项目通过修订《操作指南》之后,随着世界遗产中心、咨询机构以及缔约国的共同努力,试点项目的数量有增加的趋势,形式也会更加多样。可以预见,通过各种机制的合作,上游程序将在缔约国能力建设、世界遗产名录的平衡性与可信度、缔约国与咨询机构的对话沟通等多方面发挥越来越重要的作用。
注释:
[1]见WHC-09/33.COM/14A:“2009年2月25- 27日,世界遗产中心在巴黎的UNESCO总部组织了‘《世界遗产公约》的未来’进行反思的工作坊,得到了澳大利亚、巴西、以色列、瑞士、荷兰和‘UNESCO帮助发展中国家基金 ’的支持,对《公约》近40年取得的成就进行的遗产保护进行了总结,并指出了实施《公约》的成功、日益加深的复杂性和多样性所带来的挑战和机遇。”此次会议讨论了3个主题:《公约》的价值、传递的信息和印象;保护和可持续发展;世界遗产体系。讨论强调了继续确保《公约》的成功和可行的关键是要“加强其可信度”,并认为可信度来源于严格、透明和稳固地应用突出普遍价值(rigorous,transparent and defensible application of outstanding universal value)。确保可信度应该解决的问题包括:可信度;世界遗产名录内部的不平衡性;公众认知和世界遗产品牌价值的最大化;当前对有损保护的登录项目的关注;超负荷且未参与的政府机构。其中针对第4点保护状况不佳的项目,会议提出有必要“针对保护和可持续发展的关系,探索一些试点项目(pilot projects)的可能性,作为加强保护项目和管理规划作用的手段,同时增加当地社区的参与度”—这是试点项目的首次提出,也表明了其最初目的。
[2]见WHC-13/37.COM/9,委员会关于反思《世界遗产公约》未来发展的决议:“14.要求世界遗产中心在感兴趣的缔约国支持下,发起一项程序,为第34届委员会针对‘创新手段’探索和开发可以考虑的建议,包括通过预备名录的过程,这样有可能减少‘面临重大问题’的遗产地数量。”(Committee Decisions 33COM 14A.2 Reflec tion on the futu re of the World Heritag e Convention:14.Requests the World Heritage Centre to convene, with the support of interested States Parties, a process to explore and develop recommendations for consideration of the Committee at its 34th session on creative approaches, including through the Tentative List process, that might reduce the number of properties that experience significant problems.)
[3]WHC-13/37.COM/9.
[4]阿尔及利亚代表意见。
[5]2010年4月27— 29日于泰国普吉岛举办的“申报的上游程序—申报程序的创新方法”专家会议报告中也提到上游程序可以介入预备名录的程序:“c. 预备名录的作用—尽管预备名录是递交申报之前的重要程序,它同时也有许多其他独立但同样兼容的作用;与预备名录相关程序可以重新精炼,为缔约国提供获得进一步指导的机会,尤其是来自咨询机构和世界遗产中心的指导,并且还有通过协调程序获得的益处。
[6]塞内加尔、德国代表意见。
[7]印度代表意见。
本期作者
钟 乐
清华大学建筑学院 博士生
徐知兰
清华大学建筑设计研究院文化遗产保护中心 主任助理
清华大学建筑学院 建筑学博士
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图/《自然与文化遗产研究》2020年第2期封面及全刊目录
*本期编辑胡玥,排版廷廷。
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