我国在政府层面推进与工业遗产保护相关的工作大概始于2013年。在该年3月，国家发改委下发《老工业区搬迁改造实施方案编制大纲（试行）》通知，要求涉及城区老工业区整体搬迁改造的18个省区市发改委组织编制《老工业区搬迁改造实施方案》（以下简称《实施方案》），提出的主要任务是“重点推进120个‘老工业城市’的老工业区大中型国有企业实现 ...

　　 我国在政府层面推进与工业遗产保护相关的工作大概始于2013年。在该年3月，国家发改委下发《老工业区搬迁改造实施方案编制大纲（试行）》通知，要求涉及城区老工业区整体搬迁改造的18个省区市发改委组织编制《老工业区搬迁改造实施方案》（以下简称《实施方案》），提出的主要任务是“重点推进120个‘老工业城市’的老工业区大中型国有企业实现转型升级，对搬迁腾退出的区域实施棚户区改造、进行公共基础设施建设和生态环境治理，完善和提升城市功能，解决民生问题。”该《实施方案》工作的重点虽然不是工业遗产的保护与利用，但实际上牵扯到了很多腾退出的老工业厂房和其他相关建筑等的再利用问题。在2014年，国务院办公厅又颁发《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》。

我国在政府层面实质性地推进工业遗产保护与利用的标志，是在2017年12月20日由工信部公布了《第一批国家工业遗产名单》（以下简称《名单》）。2018年11月5日，工信部又出颁布了《国家工业遗产管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并在2018年11月15日、2019年12月6日和2020年12月25日，分别公布了第二、第三和第四批《名单》。在前四批《名单》中，共确定了166项“国家工业遗产”项目（中国科协于2018年1月27日和2019年4月12日，分别公布了第一和第二批《中国工业遗产保护名录》，共200项，项目内容与《名单》中的基本重合）。

2020年6月2日，国家发改委向120个“老工业城市”发改委下发了一个由国家发改委、工信部、国资委、国家文物局、开发银行共同编制的《推动老工业城市工业遗产保护利用实施方案》的通知（以下简称《通知》），要求这些城市的发改委组织编制《推动老工业城市工业遗产保护利用、打造“生活秀带”工作方案》（以下简称《工作方案》），提出的主要任务包括“开展资源认定管理、推进重点保护展示、完善工业博物馆体系、繁荣新业态新模式、拓展文化生活新空间、塑造城市文明新形象”。

后五个方面内容可以概括总结为以矿山、厂房（生产与动力车间）、构筑物（包括生产的设施）、仓储与货栈、交通运输与基础设施（铁路、公路与车站、码头等）、机械设备，相关建筑物（办公、住宅、俱乐部、医院、疗养院、宗教与礼制建筑等），以及非物质文化遗产等内容（工业遗产的“核心物项”）为依托，打造工业遗址公园、城市休闲公园（包括生活与生态岸线）、工业遗产博物馆、美术馆与展览馆、文化创意产业园区、影视拍摄基地、其他生产与消费性服务业场地等内容（工业遗产“再利用”的主要领域和方向）。“实现从‘工业锈带’到‘生活秀带’的转变”。并提出要明确“工作思路、目标任务、重点项目、保障措施等”。

笔者有幸前后参与了几个老工业城市的《实施方案》和《工作方案》的编制与指导工作，通过实地调研发现，就我国具体的工业遗产来讲，有单个项目体量（占地面积与建筑面积）一般较大、总体体量很大、内容与形式相对单一、分布不均衡且与老工业城市自身的体量并不匹配等基本特点。另外，有些工业遗产项目本身也属于全国重点文物保护单位或省级文物保护单位，并且正在正常使用当中。也有一些工业遗产项目并不在120个老工业城市当中，还有一些工业遗产项目存在各类安全隐患等。

如果对比文物保护工作，无论是如何强调文物利用的价值，但核心工作无疑还是保护。而从《通知》的具体内容和精神来看，无疑更强调的是利用，且重点是针对那些已经失去原有功能内容（“生产锈带”）的“再利用”。笔者在参与上述工作中，也发现了在我国工业遗产保护与利用工作中存在的问题，现仅就与各级政府相关的问题提出自己的一些看法与建议：

其一，上述《通知》指导地方发改委组织编制的《工作方案》的重点应该是突出“再利用”。这一重点是符合我国工业遗产的实际情况的，因为我国工业遗产体量庞大，若都如同对待文物那样“重保护”（属于全国重点文物保护单位的工业遗产除外），无疑会造成巨大的资源浪费，而且也不可行。例如，在笔者于2020年参与并指导老工业城市编制《工作方案》的过程中，发现湖北某市政府与企业上报的“重点项目”中，有一个是要利用位于长江沿岸废弃的化工厂的项目。这个化工厂是在之前的长江经济带生态环境污染治理工作中，企业被迁走后遗留下来的。只是因为企业至今无力承担拆除厂房和治理环境（如更换土壤）等的巨额费用，所以还侥幸保留至今。显然，这个废弃的化工厂在当前的现实条件下，被保护或被“再利用”都是非常不恰当的。

其二，如果注重“再利用”是我国工业遗产保护与利用工作的大方向、大趋势，那么对场所类工业遗产内容的改造等大多无法避免，这就与工信部颁发的《暂行办法》有些矛盾。例如，《暂行办法》第一章 总则 第四条表述为：“开展国家工业遗产保护利用管理工作，应当发挥遗产所有权人的主体作用，坚持政府引导、社会参与，保护优先、合理利用，动态传承、可持续发展的原则。”第三章 保护管理 第十四条表述为：“国家工业遗产所有权人应当设置专门部门或由专人监测遗产的保存状况，划定保护范围，采取有效保护措施，保持遗产格局、结构、样式和风貌特征，确保核心物项不被破坏。遗产格局、结构、样式和风貌特征出现较大改变的应当及时恢复，核心物项如有损毁的应当及时修复……”这样的规定显然只能适应于全国重点文物保护单位等内容。那么针对“再利用”，政府相关部门等在下一步的工作中就应该注意：或者地方政府在欲把场所类工业遗产项目申报为全国和省级文物保护单位时就要慎之又慎（见《通知》中的“推进重点保护展示”工作），避免与今后“再利用”的改造相矛盾；或者国家工信部重新修订《暂行办法》，使之与“再利用”的实际情况与问题相适应。同时，政府及相关部门应该加快完善国家和省级等《名单》制定，也就是《通知》中要求的“开展资源认定管理”工作，重点是分清工业遗产项目的不同等级，便于今后“再利用”改造时有所依据。

其三，在《暂行办法》中，“所有权人”的提法可能有些问题。因为涉及工业遗产的企业可能属于国有企业，而根据《中华人民共和国企业国有资产法》的规定与解释，国有企业及其财产属于国家所有即全民所有。国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。也就是说国有企业的“所有权人”的代表是国务院和地方人民政府。而一些国有企业经过改制和破产重组后，又变为了各类股份制企业和独资企业等。显然，国有企业与某些股份制企业和独资企业的“所有权人”的类型与能力等都有所不同。而工业遗产要由不同的类型与能力的“所有权人”来负责“设置专门部门或由专人监测遗产的保存状况，划定保护范围，采取有效保护措施”并不容易实现。或许《暂行办法》中的“所有权人”是指“企业法人”，但同样会存在上述问题。所以，如果参照《中华人民共和国文物保护法》，这类工作更适合由县级以上人民政府（公信行政部门和文旅行政部门）与相关企业等共同完成。

其四，我国的工业遗产项目来自1949年之前的工业城市和1949年以后“一五”“二五”和“三线”建设时期国家以重工业为主的产业布局（并不仅限于“老工业城市”）。这些工业遗产项目集群的体量规模，与当前所在城市的体量规模等并不成正比，这种情况在可预见的未来也不会有根本性的改变。因此不能认为所有工业遗产项目都能够被“再利用”。例如，在湖北省某市政府与企业上报的“重点项目”材料中，辖下某县至少有两个已经停产的老工业厂房等的建筑面积分别多达10余万平方米。而在一个经济发展水平一般的县城，要突然增加近20余万平方米规模的、以文化创意产业等为主的第三产业项目聚集区（北京798建筑面积约为20万平方米），不可能有这么大规模的市场需求。再如，辽宁省某老工业城市政府与企业上报的“重点项目”的材料中，仅涉及老工业厂房等建筑面积的总和达110多万平方米。

其五，地方政府相关部门对工业遗产保护与利用工作的意义、作用、范围、重点、难点和市场需求等基本问题的认识都比较模糊，甚至对具体的《通知》的理解和认识都比较模糊。这类问题具有普遍性。例如，前举辽宁省某老工业城市人民政府在接到《通知》并布置工作后，所属区县发改委便引导企业把凡与工业遗产有关的内容都编制为一个“再利用”的项目，上报为“重点项目”。经最后统计，这些“重点项目”中还包含正在正常使用的项目内容（理由如办公楼重新装修）、不相干的项目内容和“高新区”新建设的项目内容等。这些“重点项目”汇总投资接近百亿元。而其中实际相关并能够具体落实的却仅有几项。笔者等在实际调研中也发现，多数企业并没有如他们所编的“重点项目”中描述的那些“再利用”意愿。他们很清楚自身没有这个能力，即便有政府的资助，也不看好市场前景。而之所以编这类项目，只是为了配合政府的工作要求。笔者对上述调研工作最突出的印象是，某些政府领导等对国家可能给予的资助抱有“不要白不要”的心态，所以上报的“重点项目”大多不着边际。

因此对于工业遗产的保护与利用工作，各级政府最关键和最紧迫的工作是加强学习，特别是提高对《通知》的精神与内容的认识，然后与相关企业沟通，研究社会与市场需求和政府与企业能力。特别需要注意的是，《通知》在“主要任务”中列举的所有内容属于方向性的指引和各种“可能”，而地方政府的《工作方案》应该实事求是、因地制宜、突出重点，不能搞“大跃进”。而“突出重点”也应该是工业遗产保护与利用切实可行的社会现实。

编辑：郭晓蓉

审核：李 政

本文刊登于2021年1月22日《中国文物报》文旅专刊第6版文旅专刊投稿邮箱：

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