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国家文物局公布《大遗址利用导则》征求意见稿
12月17日，国家文物局官网发布《大遗址利用导则（征求意见稿）》，向各省级文物部门公开征集意见。
《导则》指出，大遗址利用工作应遵循“坚持公益属性、注重文化导向、服务社会民生、实现可持续发展”的基本原则,确保文物本体及其环境安全，采取多种方式科学阐释文物价值，改善文物所处环境，提升文物保护管理和利用水平，妥善处理文物保护与地方经济社会发展、民生改善的关系。
《导则》鼓励各级地方人民政府制定大遗址利用工作的激励办法和保障措施，建立多部门参与的协调机制。
鼓励机关、团体、企事业单位、集体和个人参与宣传推介、设施建设、游客服务、活动策划、文化产业发展等大遗址利用工作。
《导则》对大遗址利用的基本条件、对象、内容与方式、管理与运营等给出了明确意见，其他古遗址、古墓葬利用工作，也可参照本导则实施。
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关于征求《大遗址利用导则（征求意见稿）》意见的函
办保函〔2019〕1024号
附件：《大遗址利用导则（征求意见稿）》及附件国家文物局办公室2019年11月21日
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大遗址利用导则
目录一、 总则
二、基本条件
三、对象、内容与方式
四、管理与运营
一、总则
二、基础条件
第六条 大遗址利用应具备以下基础条件：（一）文物保存现状良好，无重大安全隐患，能够保障人员安全和文物安全。（二）有明确的专门管理机构，权责清晰，能够履行大遗址利用或监管职责。（三）文物保护规划已经公布实施，或文物保护区划和管理规定已公布执行，保护、展示要求和策略明确。（四）考古研究工作具有一定基础，已编制中长期考古工作计划；有固定的考古发掘资质单位承担考古工作，并与管理机构建立稳定的合作关系。第七条 开展大遗址利用工作前，地方人民政府应完成以下工作：（一）将大遗址及其周边区域纳入国土空间规划，梳理遗址价值内涵和地区资源要素，明确大遗址所在区域的国土空间开发保护目标、主体功能区划分、历史文化保护体系等，保障大遗址利用的可操作性和可持续性。（二）确定大遗址利用的直接责任主体，及其与大遗址专门管理机构的关系，明确权责。（三）组织专业机构科学评估大遗址利用的必要性和可行性，分析可能存在的文物影响和风险，提出对策建议。（四）明确大遗址利用的空间范围、土地及其附着物的物权，合理确定土地使用方式、强度。需要获得土地所有权或使用权的，应依法履行相关审批程序。（五）评估大遗址利用的资金需求，明确资金来源、使用要求和保障措施。第八条 考古发掘资质单位应主动参与大遗址利用工作，研究和阐释文物价值，积极转化考古成果，向公众普及文化知识。鼓励建设大遗址考古工作站（或基地），提升考古和文物保护、保管工作条件。第九条 出现下列情况时，应立即停止大遗址利用工作，并进行整改：（一）出现重大文物险情，威胁文物安全和文物价值。（二）发生安全事故等突发事件，威胁人员安全。（三）利用方式和内容过度娱乐化、庸俗化，严重影响文物价值，并造成恶劣社会影响。整改后，省级文物行政部门应组织复核整改情况，保证整改措施落实。三、对象、内容与方式
第十条 确定大遗址利用的对象、内容与方式时，应重点评估以下方面：（一）文物类型、文物价值、脆弱性；（二）文物保存、保护、管理、考古研究和展示利用等现状；（三）相关自然与人文资源，及其利用情况；（四）地方社会经济发展水平、社会与公众需求、机构建设与政策执行能力、周边区域建设发展现状等。应优先选择符合大遗址价值内涵、文物安全要求的利用内容与方式。第十一条 大遗址利用的对象包括但不限于以下类型：（一）遗址本体，包括能够反映遗址格局、历史沿革、价值内涵的各类遗存。（二）遗址环境，包括遗址周边景观,与遗址价值内涵直接相关的自然和人工环境要素（如地形地势、植被、村落等）,文化、社会、经济等背景环境要素（如习俗、非物质文化遗产等）,遗址所承载的场所精神等。（三）考古与科研成果，包括考古工作获得的各类信息,考古报告、学术论文等考古工作成果、研究成果,能够反映考古技术和方法、考古工作历程的文字记录、工具设备、绘图、影像、录音等资料。（四）历史文化信息，包括能够反映遗址所处特定历史时期、演变发展脉络和文化背景的碑刻、史籍、文学作品、艺术品、人物典故等。（五）保护管理成果，包括能够反映遗址保护理念、保护技术、保护工作进展的项目档案与各类文字、影像资料等。第十二条 应梳理大遗址利用的对象，明确文物核心价值，构建展示阐释体系，在此基础上确定大遗址利用的内容和方式，突出不同类型大遗址的价值、禀赋和独特性，避免同质化。第十三条 根据利用目的和文物影响程度，大遗址利用可分为遗址价值利用、遗址相容使用两类：（一）遗址价值利用，是基于遗址本体、遗址环境、出土文物，以及文物价值内涵和相关信息资源等开展的利用活动；（二）遗址相容使用，是不以文物价值内涵传播为直接目的，但依托遗址所在区域的土地、生态资源等开展的利用活动。第十四条 遗址价值利用方式包括但不限于以下类型：（一）遗址展示包括现场展示、博物馆展示、在线远程展示等方式，鼓励具备条件的大遗址建设遗址公园、城市公园等。（二）科学研究包括深化遗址价值认知的各类学术科研活动，以及为遗址保护、展示阐释、传播教育、产业转化等提供学术指导。（三）传播教育包括网络、出版物、电视、广播、电影、游戏和巡回展览等文化宣传活动；公众讲座、社区课堂、学校第二课堂、演出与文化活动、知识培训等科普教育活动。（四）产业转化包括依托大遗址的价值内涵和相关信息资源开展文学艺术创作、文化创意、演出、出版等相关产业转化的活动。第十五条 遗址相容利用方式包括但不限于以下类型：（一）游憩休闲将大遗址所处的空间环境开放为街心公园、公共绿地、小型广场、街道活动场地等，为公众提供具有历史氛围的公共活动场所。（二）社会服务在大遗址所在区域引入餐饮、交通、文化娱乐等社会服务项目，采用特许经营等市场化手段，为公众提供围绕大遗址价值内涵的公众文化服务。（三）环境提升在大遗址所在区域实施建筑整治、场地绿化和环境塑造等工作，改善和提升区域生态环境、人居环境。（四）产业协调围绕大遗址利用调整所在地现有产业结构，形成适合大遗址保护利用和地方经济社会发展的产业环境。在确保文物安全和文物价值的前提下，延续大遗址既有功能（如大运河的航运功能），反映大遗址历史演变和功能变迁；或发展生态农业、文化产业、旅游业等低能耗低强度的产业，与大遗址价值展示和遗址环境改善相协调。第十六条 大遗址利用的直接责任主体应制定利用策略，明确利用的对象、内容与方式,各方权责、管理运营要求,保障措施等，并向社会公布。四、管理与运营
第十七条 大遗址利用的直接责任主体应开展以下工作：（一）履行地方人民政府赋予的各项职能，建立与相关部门、专业机构和专家的协作关系。（二）合理设置内部机构和职责分工，不断提升管理队伍素质、优化人员配置，加强经验交流、业务培训。（三）制定大遗址维护监测、考古研究、信息管理，以及社会服务、文物和人员安全、财务、人力资源等方面的规章制度。（四）开展监测巡查、安全防范、保养维护、信息管理等日常工作，落实具体负责人和责任要求。（五）通过多种渠道筹集资金，确保资金合理使用和良性循环。（六）制定、组织实施大遗址利用方案，监督项目执行，并根据评估与反馈意见调整方案，不断提升利用水平和服务质量。（七）及时了解大遗址利用所涉及的各方诉求，可通过签订合同、协议等方式确保各方合法权益，保证一定比例的经营性收益用于大遗址日常管理和文物保护工作。第十八条 大遗址利用应以价值利用方式为主。直接责任主体应做好以下工作：（一）重点阐释和展示大遗址的独特价值和历史文化信息，弘扬社会主义核心价值观，坚持积极健康的文化导向，提高公众审美水平。（二）针对不同类型的游客提供多样化的文化产品，给予优质的参观体验。积极参与地方文化建设，提供遗产教育、文化活动、专业培训等公共文化服务，拓宽信息传播与公众参与渠道，积极与周边社区交流合作。（三）通过组织公众考古、成立志愿者队伍、接受社会捐赠、进行产业转化等方式，积极拓宽社会力量参与大遗址利用的途径。鼓励建立公众信息平台，利用网络等新媒体、新技术及时公布考古科研成果、管理情况和活动信息，主动接受公众监督和建议，促进当地居民、游客、专家学者、企事业单位、志愿者等参与大遗址利用活动。（四）鼓励采用新技术提升管理水平，动态监测文物安全、环境状况、游客量等，建立适用于大遗址的实时监测平台或综合信息管理系统，监测数据及时建档保管。（五）鼓励研究、建立大遗址补偿机制。第十九条 采用相容使用方式时，直接责任主体应做好以下工作：（一）坚持最小干预原则，建设项目应按照文物保护规划科学选址，避让文物密集分布区域，严格控制建设规模，不得影响文物本体安全、文物价值和景观环境。（二）景观绿化和环境整治项目应突出历史氛围和地域文化特色，避免大规模人工造景。（三）结合地方生态保护、棚户区改造、基础设施建设、农林产业升级、文旅融合等区域发展战略。（四）监督大遗址利用活动，及时发现不当行为和安全隐患，督促落实整改措施，确保文物本体安全。第二十条 各级文物行政部门应定期开展专项督察和效果评估，及时发现大遗址利用工作中存在的问题，督促地方人民政府和大遗址利用直接责任主体落实整改措施。附件目录一、基础条件参考要点
二、前期准备工作参考要点
三、前期评估工作要点
四、利用方式选择参考要点
五、工程管理要点
六、开放管理要点
一、基础条件参考要点基础条件 | 参考要点 | |
保护 基础 | 遗址本体保存状况较好，文物病害情况得到有效控制或缓解，无重大安全隐患，能够保障人员安全和文物安全。 | |
管理 基础 | 文物“四有”工作落实，管理责权清晰。 | 有明确的专门管理机构，权责清晰；能够履行大遗址利用或监管职责。 |
文物保护规划已经公布实施，保护、展示要求和策略明确。 | ||
文物保护范围和建设控制地带已经划定、公布，管理规定和建设控制指标明确、清晰。 | ||
考古 基础 | 考古工作具有一定基础，已编制中长期考古工作计划；有固定的考古发掘资质单位承担考古工作，并与专门管理机构建立稳定的合作关系。 | |
研究 基础 | 已发布考古发掘报告、简报和研究论文等，能够较为准确地说明遗址的分布情况、时代、性质等，能够科学阐释大遗址的价值内涵和文化意义。 | |
前期 工作 | 参考要点 | ||
资源 梳理 | 组织专业单位广泛、全面调查大遗址的文物构成和环境要素，系统梳理、筛选能够集中展现大遗址核心价值与内涵的各类遗存和要素，作为大遗址利用重点。科学评估大遗址利用的必要性和可行性，分析可能存在的文物影响和风险，提出对策建议。 | ||
规划 协调 | 将大遗址及其周边区域纳入国土空间规划，梳理遗址价值内涵和地区资源要素，明确大遗址所在区域的国土空间开发保护目标、主体功能区划分、历史文化保护体系等，保障大遗址利用的可操作性和可持续性。 | ||
政策 保障 | 研究制定大遗址利用相关的土地、财税、机构、管理等专项政策。特别是明确税收减免、差异化增值税税率、银行免息或贴息贷款、特许经营、购买服务等具体政策。 | ||
土地 权属 调整 | 明确大遗址利用的空间范围、土地及其附着物的物权，合理确定土地使用方式、强度。 可通过划拨、征收、租用等流转方式解决土地权属，并明确土地使用性质。 结合集体经营性建设用地入市、宅基地改革和征地改革试点，以及农村土地所有权、承包权、经营权分置等政策，优先解决大遗址所在地区的土地权属和使用方式问题，更好地满足大遗址利用需求。 | 通过土地划拨、征收等方式取得土地所有权及使用权。 | （一）国有土地可通过划拨方式取得土地所有权，集体所有土地可通过征地方式取得土地所有权。 （二）相关土地应纳入所在地的土地利用和城乡建设规划，用地性质可变更为文物古迹用地（A7），或公共管理与公共服务用地（A）、绿地与广场用地（G）等。 |
通过租用取得土地使用权。 | 可采取租用方式取得集体土地的使用权，根据需要保留或调整原有土地用途和使用方式。 | ||
暂不更改土地性质和土地使用权。 | 城市中的大遗址可暂时保持原有土地性质和土地使用权属，落实大遗址保护责任和管理规定，综合考虑大遗址利用相关城乡用地问题。 | ||
经费 保障 | 评估大遗址利用的投入和后续运行维护资金需求，在此基础上综合考虑资金来源和管理使用途径，确保大遗址利用的可持续性。资金渠道应坚持多元化。 | 政府财政资金 | 包括中央财政和地方各级财政资金，重点用于大遗址考古及研究、文物本体及其环境风貌保护等基础性工作。 |
社会资金 | 鼓励地方人民政府在确保文物安全的前提下，引入社会资金参与大遗址展示利用工程、遗址博物馆建设、配套服务设施建设、文化产业发展等，推动政府和社会资本合作（PPP）模式。 | ||
利益 关系 协调 | 确定大遗址利用的直接责任主体，明确权责。大遗址利用过程中涉及集体、个人、企业等利益相关方时，应充分听取各利益相关方诉求，并达成共识，必要时可签署合同、协议等明确各方责权利。 | ||
评估 内容 | 要点 |
必要性 | （一）是否有利于全面保护文物本体及其承载的价值，传播、推广和延续其蕴含的文化意义。 （二）是否有利于科学、可持续地开展遗址考古、保护、利用与管理活动。 （三）是否有利于协调大遗址保护与城乡发展之间的矛盾，有利于协调大遗址保护与提高人民生活水平之间的关系，有助于建设、完善地方公共文化服务体系,改善遗址周边自然及人文环境。 |
可行性 | 重点评估文物资源条件、区位环境条件、社会发展条件、考古研究及保护条件、文物管理条件等内容（后附细目）。 |
文物 影响 | （一）是否符合最小干预、可识别、可逆性等原则，是否采取了审慎、科学、有效的防控措施，保证文物本体安全。 （二）是否尊重遗址原状，是否对文物本体及其价值信息造成负面影响。 （三）是否对遗址的历史环境、地形地貌、植被种植、河流水系、空间视廊、周边风貌等方面造成负面影响。 |
效益、 风险 | 综合分析和预测项目将产生的文化、社会、经济、生态等各种效益，科学分析项目实施可能产生的环境风险、投资风险、组织风险、经济及社会风险等，并提出风险防控建议。 |
评估 对象 | 大遗址利用可行性评估参考要点 | |
文物资源条件 | 评估大遗址的价值载体及相关文物资源是否具备利用条件。 | 价值突出，具有代表性和独特性，信息可被有效阐释展示。 |
遗址本体及其环境要素真实、完整，文物保存状况良好，历史沿革清晰。 | ||
遗址本体安全无风险或低风险。 | ||
区位环境条件 | 评估大遗址所在地与城乡的区位关系、发展条件，评估大遗址所在地的自然生态、交通可达性等是否支持大遗址利用。 | 所在区位环境条件良好，文物保护利用可与城乡发展良性互动。 |
外部交通条件较为成熟，或周边交通设施趋于完善，交通可达性好。 | ||
自然资源、生态环境、景观风貌条件优越，能够与大遗址利用形成资源互补或聚集效应。 | ||
社会发展条件 |
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