域外案例
爱丁堡世界遗产管理及可持续旅游
发布时间：2016-9-9 10:29 |
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摘要: 摄影：谭镭清源文化遗产微信号 mobiheritage前言世界遗产城市的管理除了与遗产保护相关以外，也与城市生活的方方面面交织在一起。作为重要旅游目的地的遗产城市，遗产地的保护管理和城市发展之间的平衡尤为重要，其保护管理涉及并有赖于多方利益相关者的参与。过度或不恰当的旅游发展，对世界遗产地的价值，真实性及完整性带来的威胁非常普遍。因此，考量遗产地对旅游相关利用的承载力极限是保证遗产地可持续发展的重要工作之一。 ...
世界遗产城市的管理除了与遗产保护相关以外，也与城市生活的方方面面交织在一起。作为重要旅游目的地的遗产城市，遗产地的保护管理和城市发展之间的平衡尤为重要，其保护管理涉及并有赖于多方利益相关者的参与。过度或不恰当的旅游发展，对世界遗产地的价值，真实性及完整性带来的威胁非常普遍。因此，考量遗产地对旅游相关利用的承载力极限是保证遗产地可持续发展的重要工作之一。可持续旅游发展意味着遗产地必须充分认识并履行在环境保护及文化传承方面的责任，以及在经济可行性上具有可持续性。
爱丁堡作为令人惊叹的世界遗产城市以及全世界范围内最受欢迎的旅游目的地之一，遗产保护、旅游发展和城市管理高度交织。通过对其世界遗产管理体系的分析及实地的考察，本文将探讨遗产城市的保护管理及可持续旅游发展在爱丁堡面临的挑战。图/从Calton Hill俯瞰爱丁堡老城 ，摄影：谭镭爱丁堡的新城及老城于1995年根据标准ii[1]及标准iv[2]列入世界遗产名录。遗产地所在范围占地4.5平方公里，人口约占爱丁堡全市人口的5%。作为一处世界遗产以及苏格兰的首都，爱丁堡不仅拥有独特的城市空间结构，同时也保持着生机勃勃的城市经济发展。两种毗邻却迥然不同的城市结构 – 高密度、有机发展的中世纪老城，以及在理性新古典主义的城市发展理论下发展起来的乔治时期的新城 – 在爱丁堡相映成趣。这在欧洲属于绝无仅有的一例，也是其突出普遍价值中最重要的内容之一。[3]与其他类似的世界遗产城市相比，爱丁堡历史城市环境的总体保存状况相当出色。而作为苏格兰自15世纪以来的首都，其重要的政治及经济地位则为该遗产地的重要性又增加了一层含义。旅游业方面，爱丁堡是英国仅次于伦敦的第二大旅游目的地[4]，旅游相关年收入约为20亿英镑。爱丁堡的独特之处在于其作为一处仍然充满活力的历史城市，当代生活与文化遗产相互交织，这给爱丁堡的城市发展提供了极大的机会，同时也给遗产地管理带来挑战。图/爱丁堡世界遗产遗产区及苏格兰国家遗产保护区 ，图片来源：世界遗产中心爱丁堡具有十分完备的世界遗产管理体系，自2005年至今已完成了两版世界遗产保护管理规划的修订及实施，目前第三版保护管理规划正在修订之中。三版规划的侧重点各有不同，规划期限各为5年，同时制定相应的行动计划以指导规划的实施。根据研究团队的现场调研，前两版规划的实施效果十分成功。10年来三版保护规划侧重点的演变也见证着爱丁堡世界遗产保护的进程。在修订和实施规划过程中的多方参与保证了在保护和宣传爱丁堡遗产价值的同时该城市能持续地发展。在2005年的第一版规划中，最重要的内容之一为建立对遗产地突出普遍价值的广泛认识，建立将国际标准落实到地方政策的法律架构，并明确各利益相关者的角色及责任。规划提出管理规划所涵盖的内容应通过已有的地方规划体系及行动计划配合衔接，因此该规划并不需要通过市政厅审批并赋予法律效力，只作为对城市规划体系的指引。第一版规划的主要目标包括：保护爱丁堡世界遗产，通过可持续发展维护爱丁堡城市的定位（有活力、适宜生活及工作）；
在保护与传播世界遗产的各方机构之间建立有效的合作；
改善遗产地的可达性及对遗产价值的阐释。
通过保护管理规划的实施加强公众对遗产地的认知、兴趣及参与。
在第一版规划的实施中主要的关注点是对世界遗产地物质遗存及建成遗产的保护，指出现有的主要威胁并提出具体政策或解决方案。规划中提出有爱丁堡特色的解决方案，例如并没有划定缓冲区来保护爱丁堡的遗产环境及视觉完整性，而是由市政厅主持对其视觉环境进行了“天际线研究（Skyline Study）”项目[5]，在本版世界遗产保护管理规划中明确相关指标和范围并纳入保护视觉景观和重要视廊的相关规定。当时城市发展带来的压力是遗产地最主要的威胁。尽管规划中已指出数个位于遗产区之内或边缘外但对遗产环境及视觉完整性有严重影响的建设项目是潜在的威胁，在业内及公众之中也引起了极大的争议，但是遗产咨询及审批机构、市政厅及发展商之间仍持续拉锯。由于管理规划没有强制的法律效力，在具体的实施管理中仍存在一定的挑战。第一版规划的实施主体包括遗产信托、市政厅、历史环境局、爱丁堡城市中心管理公司[6]及苏格兰企业协会爱丁堡及洛锡安分会[7]。其中苏格兰企业协会主要负责维护及改善城市及游客服务环境，包括交通及道路管理等。更广泛的相关机构及个人也参与到协助规划实施的工作中，包括爱丁堡及洛锡安旅游局。多方的持续合作在规划实施过程中起到了重要的作用。年度总结报告及行动计划是保证规划实施和监测的关键。年度总结报告中将用于评估规划实施的进度及质量的指标分为六大类别：1、城市整体环境及特征；2、建筑及历史遗存；3、社区及利用功能；4、交通管理；5、遗产地环境整体质量的提升；及6、遗产地的宣传。其中，与旅游相关的“游客”位于类别3之下，主要通过两项指标来衡量，即游客反馈及旅游数据。在旅游及展示管理方面，过度使用带来的威胁主要体现在对城市绿地及公共空间的破坏或侵占，在该阶段对建筑遗产的影响还不显著。根据阶段性监测所获取的数据，相关机构通过相应的活动及策略的制定来改善游客体验，并加强对遗产价值的全面认知。其中一些主要活动包括:举办世界遗产日，开放日及苏格兰叙事艺术节等具有包容性的，不仅面对游客同时也面对当地民众的遗产相关活动；
由遗产信托、爱丁堡市政厅及苏格兰叙事艺术中心合作针对家庭活动设计历史城市中心游线；
设计多语言的游客指南小册子，鼓励游客去参观市内相对知名度较低的遗产点；
由遗产信托举行面向导游及爱丁堡相关接待人员的发布会，宣传关于爱丁堡世界遗产身份及保护工作的相关信息。
第二版保护管理规划规划期限为2011至2016年。与第一版规划相比，第二版规划是在全球经济危机的大环境下修订的，在爱丁堡整体发展规划中产生的新挑战也需要被考虑和纳入。因此，该规划在修订的过程中强调了其灵活性和可调整性。规划的实施通过行动计划来进一步落实，吸取此前15年来的遗产管理经验，协调遗产地及各利益相关者的需求并能根据实际情况进行调整。规划的主要目标是鼓励在爱丁堡生活、工作的社区参与到世界遗产的管理中；对重要的价值载体（物质及非物质）进行监测和维护；加强各相关社区及机构管理遗产地的能力，维持爱丁堡在世界遗产管理中的领先地位；了解对遗产价值构成威胁的因素，并对遗产地的突出普遍价值作进一步的阐释。例如相比起第一版规划时比较强调物质遗存的保护，第二版规划强调了保持遗产城市的高生活质量对保护其价值的重要性。具体目标包括：通过发展具体的阐释、教育项目，提供技术指引及宣传活动，进一步扩充公众对世界遗产地的认识；
通过在整体规划系统中整合保护相关政策及指引，平衡遗产保护与城市发展之间的关系；
在不突破遗产地承载力极限的前提下，保持遗产区内高质量的生活品质，保证区域内城市功能及城市人口的多样化；
监测保护管理规划的实施情况，保证更广泛利益相关者的参与。
第二版规划的实施主体仍为第一版的三个机构，同时增加了与Essential Edinburgh和苏格兰企业协会的合作，与地方社区及相关机构的合作也更为紧密。合作方中涵盖了与旅游业相关的各行业及机构、商会[8]、地方教育机构或图书馆及美术馆等。与第一版规划类似，第二版规划的实施也是通过制定行动计划来落实。比较值得一提的是由爱丁堡旅游行动组织[9]编写的世界遗产商机指导手册 [10]，协助并指引各行业如何能通过宣传世界遗产而获利，包括介绍世界遗产的价值、基本概念、游客的基本组成及需求，以及如何利用世界遗产的相关内容吸引更多游客。此外，关于世界遗产突出普遍价值的信息及阐释也可从爱丁堡世界遗产的网站 、各大博物馆、导览路线及各旅游相关服务点处获取。为实现爱丁堡作为首都及世界遗产的可持续发展，历史城区中的生活质量是对于各利益相关者均十分重要的因素，因此也是考量其承载力时的一项重要指标。在具体实施中，主要包括对遗产区内的业态发展进行监测，保持并支持混合型业态的发展，包含不同种类的文化产业、酒店业、休闲行业、居住、办公等用地性质；监测各重要景点或区域的游客数量、游客行为或其他可能影响遗产地保护状况的潜在因素；在保护管理规划中增强各经济相关部门的参与，并促进在商会及发展论坛等讨论中对世界遗产保护的关注。从目标完成度来看，第一版保护管理规划的基本目标均在规划期限内实现，在旅游收益目标方面甚至超出预期目标完成。第一版规划的成功实施对第二版规划的修订有很大的影响，明确了政策法律、多方合作机制等基本架构，并在实施中积累了与城市规划体系衔接的经验，为第二版规划中的调整提供了基础。第一版规划中以保护遗产地最重要的价值载体之一——城市中的重要建筑遗存及空间结构为侧重点，改善并维持了爱丁堡物质遗存良好的保存状况，为后续扩充并加深对遗产价值及其载体的认识和宣传打下了很好的基础。第二版规划在第一版规划的基础上进一步鼓励多方合作，并逐渐将侧重点转向如何使更广泛的公众，包括游客及当地民众，认识并受惠于世界遗产。在两版规划的实施过程中，年度总结汇报及行动计划起到了关键性的作用。在旅游管理方面，第一版规划的年度总结报告中明确提出对游客管理相关内容的评估及监测。在第二版规划中，旅游发展是遗产保护及城市发展相互协调的重要途径之一，实施中主要关注当地社区及行业如何能从对遗产保护的宣传中增加自身的竞争力和吸引力。目前，爱丁堡的第三版保护管理规划正在编制初期，截止至笔者考察时该规划刚进行了对规划重点的公众咨询。尽管目前仍没有公布具体内容，但通过研究团队对编制机构及各利益相关者的采访，可持续旅游及遗产保护管理之间的平衡成为了一个共同关注的焦点。当地居民的需求与旅游服务之间的关系逐渐出现了失去平衡的趋向，主要表现在当地公众对公共空间的可达性由于爱丁堡越来越长且越来越受欢迎的各种艺术节和庆祝活动而受到负面影响,如原本完全开放的Calton Hill由于在新年焰火期间观看的游客数量太多，为了保证安全只能限制入场人数，吸引大量游客的爱丁堡艺术节从原本的一到两周延长到一个月，已经对当地居民的生活造成了不便。此外，自营住宿服务的兴起如Airbnb等也逐渐在影响城市中心居住用地和住房经济的结构。尽管目前仍没有造成太大的负面影响，但从巴黎或柏林等最近对Airbnb进行了限制的城市，可以预见这种变化在中远期对爱丁堡可能带来的影响。爱丁堡作为“宜于生活的历史城市”是其遗产价值的关键内容，而当地居民生活品质的下降将对爱丁堡的遗产价值带来严重的负面影响。截止至今，仍没有专门针对这一问题的相关的政策或管理条例，但这一问题已经越来越受到重视，这也体现在第三版规划的公众咨询中，可持续旅游发展将成为该版规划中重点讨论的内容之一。根据本次研究的结果来看，爱丁堡的老城及新城建立了相当完善的世界遗产管理体系，包括两版已实施的保护管理规划及正在编制的第三版规划。从三版规划的侧重点的改变可以看出爱丁堡世界遗产管理的发展演变，从第一版规划首先关注遗产地物质遗存的保护，到第二版规划中逐渐更加关注游客管理、体验及教育宣传，再到目前越来越引起关注的维持旅游业发展和地方需求的平衡问题。由于这一平衡逐渐有被打破的趋势，爱丁堡的世界遗产管理和可持续旅游发展面临着十分关键的挑战。到目前为止，遗产管理策略实施的成功有赖于其全面的管理体系的建立、对实际情况的迅速反应和调整、以及从一开始便强调的在规划制定及实施过程中不同利益相关者的充分参与。爱丁堡作为世界遗产城市意味着其遗产保护、可持续旅游发展及城市管理相互交织。不同的利益相关者在决策制定中有充足的平台进行有效的交流和讨论，并通过合作机制参与到策略实施中，是爱丁堡到目前为止在世界遗产管理方面取得成功的关键。
[1]标准 (ii) 在一段时期内或世界某一文化区域内人类价值观的重要交流, 对建筑、技术、古迹艺术、城镇规划或景观设计的发展产生重大影响；（实施《世界遗产公约》操作指南，WHC.15/01 2015 年7 月8 日）[2] 标准(iv) 是一种建筑、建筑或技术整体、或景观的杰出范例，展现人类历史上一个( 或几个) 重要阶段；（实施《世界遗产公约》操作指南，WHC.15/01 2015 年7 月8 日）[3] The Old and New Towns of Edinburgh World Heritage Site, MANAGEMENT PLAN 2011-2016, p.14[4]https://www.tripadvisor.co.uk/TravelersChoice-Destinations-cTop-g186216[5]http://www.edinburgh.gov.uk/info/20065/conservation/249/the_skyline_study[6] Edinburgh City Centre Management Company[7] Scottish Enterprise Edinburgh and Lothian (SEEL)[9] Edinburgh Tourism Action Group, 后文简称ETAG[10] ETAG, Business Opportunities Edinburgh – A World Heritage City, 2014, http://www.etag.org.uk/wp-content/uploads/2014/09/ETAG-Edinburgh-A-World-Heritage-City-.pdf[11] http://www.ewht.org.uk/
*本文所涉及的研究内容由鲁汶大学雷蒙德·勒梅尔国际保护中心的5位进阶硕士研究生Evy Bouwen, Lore Van Meerbeek, Jelena Perusinovic, 裴唯伊及谭镭合作完成，本文执笔者谭镭。
