摘要: "在2019年5月征询意见后，住房和城乡建设部、国家发展改革委于2020年元旦前一日印发了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。该《工程总承包管理办法》于2020年3月1日起正式施行。《工程总承包管理办法》明确了工程总承包的范围、项目发包和承包的要求，以及工程总承包单位条件，项目实施要求和总承包单位的责任。文物保护工程是特殊类型的 ...

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在2019年5月征询意见后，住房和城乡建设部、国家发展改革委于2020年元旦前一日印发了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。该《工程总承包管理办法》于2020年3月1日起正式施行。

《工程总承包管理办法》明确了工程总承包的范围、项目发包和承包的要求，以及工程总承包单位条件，项目实施要求和总承包单位的责任。文物保护工程是特殊类型的建筑工程，必须遵守国家有关施工的法律、法规和规章、规范，购置的工程材料应当符合文物保护工程质量的要求。

《管理办法工程总承包》的出台对文物保护工程有一定的借鉴价值和启示意义。在制度创新、简化审批、明确主体、遵循原则、强化竞争、优化工期、降低造价、培养人才和成果创新等方面，提出了在汲取设计与施工一体化模式经验的基础上，突破思想禁锢，主动创新的观点。

该办法的出台为当前现代建筑设计和施工领域的改革指明了方向，工程总承包制度将推动建筑行业的转型升级，成为2020年面临的重大变局。文物保护工程属于特殊类型的建筑工程，虽不受该办法的约束，但其中核心内容对文物保护工程有借鉴价值与启示意义。

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　　一

　　创新管理模式 推动制度改革

目前勘察设计单位与施工单位，各自具有资质，独立运营，一般情况同一单位不能同时具备设计资质和施工资质，两者之间彼此割裂。《工程总承包管理办法》第二章第十条规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体”。该办法除认可联合体模式外，还开启了设计资质和施工资质相互融合的“双资质”模式时代。所谓“双资质”模式即是设计与施工一体化模式，由此带来管理模式上的创新。“鼓励具有相应资质的工程总承包单位自行实施施工图设计和施工，促进设计与施工深度融合。”《工程总承包管理办法》明确了施工与设计资质的互认机制，势必推动设计资质管理办法、施工资质管理办法以及招投标等制度的改革。

历史上，我国文物保护工程采用就是设计与施工一体化模式，例如：各省的古建所及故宫等单位均同时具有设计团队和施工队伍；从文物保护单位的现场勘察、方案设计到施工管理均采用一体化管理模式。近年来，受到现代建筑管理模式的影响，推行了文物保护工程资质管理制度，逐步将设计资质与施工资质分离，尽管部分专家学者对此做法提出过质疑，而且在工程实践中也凸显出诸多问题，但当时设计与施工分离似乎是大势所趋，被视为是行业规范化制度创新。为解决设计与施工脱节问题，部分文物保护工程以“研究性项目”为名，尝试探索突破上述管理屏障的途径。如今《工程总承包管理办法》出台所推行的设计与施工一体化模式，似乎又回到了管理模式的“起点”，而这一“起点”正是历史上文物保护工程的传统管理模式。为什么文物保护工作者追赶的步伐总是赶不上变革的速度？究其原因无非是我们对改革开放的认识不够充分，不敢突破桎梏。因此，敢于主动、敢于坚持、敢于创新，敢于推动制度改革，敢于坚持制度自信，是今后打破管理模式陈规的关键。

二

　　简化报批环节 减少行政浪费

长期以来，国家文物局一直致力于推行审批制度简化与流程高效，例如：取消了立项报告、将全国重点文物保护单位设计方案的评审权下放到各省级文物行政主管部门等。如今依据《工程总承包管理办法》建设行业将要实行的项目总承包制，可以为文物保护工程提供值得借鉴的新思路。在简化报批文件和审批程序方面以及施工图设计评审、施工开工许可手续等环节均可进一步优化，进而提高投资决策的审批效率，减少行政浪费。

▲研究性项目——故宫养心殿修缮工程（赵鹏提供）

三

　　打通梗塞环节 强化竞争机制

文物保护工程中，设计与施工环节之间存在梗塞现象，设计人员除了技术交底等关键环节，很少进入工地现场，设计单位派驻工地代表的工程项目更为稀少，设计人员普遍缺少对工程修缮内容的把控；且由于设计经费所限，不能支持设计人员长期进住施工现场。另外，施工人员对保护理念、修缮内容、范围、深度等设计意图把握，仅仅依赖对设计方案书面内容的理解，而文物保护工程受客观勘察条件所限，普遍存在勘察不到位、设计深度不够、出现不可预见因素等问题，设计方案往往不能彻底解决修缮中遇到的各类问题，因此，需要设计人员与施工人员的密切配合。《工程总承包管理办法》“鼓励具有相应资质的工程总承包单位自行实施施工图设计和施工，促进设计与施工深度融合”，有助于解决上述提到的各类问题，彻底解决设计与施工脱节问题。另外，同时具备设计资质和施工资质，对相关单位的业务水平提出了更高要求，这两类人员相互融合，资质相互准入，客观上提高了竞争的激烈程度，将进一步优化和促进竞争机制的发展。

四

　　明确责任主体 避免相互推诿

现行承包模式中，每个建设项目均存在业主方、设计方、施工方和采购方等多个主体，每个主体独立运作，责任主体之间相互制约、相互脱节，推诿扯皮现象屡见不鲜。工程总承包模式将总承包单位作为项目的第一责任人，明确了主体责任，可以有效减少项目风险，遏制转包、肢解发包等非法活动。近年来，由于文物保护工程项目市场准入制度不够完善，上述问题也屡见不鲜，责任主体过多、彼此相互推诿，严重影响了文物保护工程的开展。

文物保护工程实施中，普遍存在勘察不全面、保护措施不详细、设计内容欠缺、施工范围不当、擅自施工以及不可预见因素等问题，当出现此类问题需要追责时，设计方与施工方往往互相推诿。借鉴设计与施工一体化模式，可将企业间的外部矛盾转变为企业的内部问题，予以有效化解。同时，借鉴工程总承包模式可以简化文物管理业主单位招标、合同谈判、施工管理协调等一系列工作，让文物管理业主单位从现行模式纷繁复杂的项目管理工作中解脱出来，减少合同管理风险，将精力聚焦在项目定位、整体把控、资金控制及管理运营等方面。

五

　　遵循原则把握 确保理念达成

《文物法》明确“不改变文物原状”的原则是我国文物保护修缮工程所遵循的基本原则。同时还应遵循最小干预、可识别、真实性和完整性等各类保护修缮原则，设计环节和施工环节均应正确把握文物修缮原则，并认真予以执行，这也是确保文物修缮理念得以达成的基本条件。近年来，国家文物局多次举办文物保护工程勘察设计培训班，文物保护工程勘察设计人员的保护理念与认知水平得到了较大提高。但当设计人员通过技术交底向施工人员传递技术措施与保护理念时，通过工长、技术人员、小组长到具体操作工人，层层传递后，一线施工人员对修缮原则把握和保护理念认知的理解将大打折扣，甚至大相径庭。为避免这种“层层递减”式的传递所造成误读和误解，设计人员有必要进驻施工现场，直达施工第一线。设计与施工一体化模式为设计人员直达施工第一线提供了可能性，这恰恰也是实施责任设计师终身负责制的前提。试想，如果责任设计师无法直达施工第一线，由于一线施工人员认知与理解的偏差，致使工程修缮的内容、效果与责任设计师的初衷不一致时，而一味地要求责任工程师对项目终身负责，这显然是不合理的。但如果责任设计师仅就设计文本所表达的内容负责，则失去了设立责任设计师的目的。《工程总承包管理办法》给予我们很好的启示，就是打通设计与施工之间的各个环节，为设计人员进驻施工第一线提供支持，确保文物保护原则和保护理念的达成。

▲修缮原则把握不准确案例——辽宁

六

　　优化工期控制 提高工程质量

文物保护工程工期控制是工程管理的难点问题，工期控制应当服从文物本体的实际情况、服从文物保护的质量要求，当设计方案中保护措施与实际情况不符或遇到新发现时，应当及时调整保护措施，必要时应停工等待补充方案的批复；设计人员进驻现场，可及时补充勘察，加快设计周期，必要时设计与施工可同步进行，整体优化工期控制。都江堰二王庙震后抢险保护工程即是一很好实例，该项目设计方长期进驻现场，遇到设计变更内容，与监理、施工等单位及时现场磋商；设计环节与施工环节同步进行，及时、准确地找到施工图纸存在的问题并加以解决，可以有效缩短交流周期，优化施工工期控制。

▲世界文化遗产都江堰二王庙震后抢险保护工程现场

（赵琛提供）

▲ 世界文化遗产都江堰二王庙灾后抢险保护工程设计、施工和监理获得国家文物保护优质工程特别奖

采用设计与施工一体化模式，有利于建设施工全过程的质量控制。材料分析、灰浆配比等各类实验、挖掘传统工艺做法、采用新技术以及改进传统工艺等工作均存在周期性较长的特点，设计与施工一体化有助于对此类环节的系统性优化。在设计与施工全过程中优化试验周期，减少返工，提高工程质量，对科学合理确定文物保护工程的周期大有裨益。

七

　　减少交叠层次 降低工程造价

文物保护工程设计方案阶段、施工图设计阶段均需编制工程预算，施工招投标阶段还需编制工程造价，在现行承包模式下，设计与施工相互分离，由于层次交叠，难免产生多次重复劳动，致使工程造价超出预期。在设计与施工一体化模式下，工程总承包单位可以统一协调调度设计与施工环节，减少招投标次数，削减过程环节浪费，降低成本，节约工程造价。

文物保护工程一般会列支5%~8%的不可预见费（部分项目比例更高），这是由于文物保护工程特殊性决定的。实施设计与施工一体化制度，可以降低勘察环节的支出成本，有利于减少不可预见费用的列支比例。例如：将测绘脚手架与工程施工脚手架统筹考虑，可减少重复搭建脚手架的成本，同时为现场勘察提供更加完备的测绘条件，进而减少勘察与施工环节的不可预见因素。另外，工程总承包单位也可通过强化内部管理，提交竞争优势，降低工程造价。

▲故宫宝蕴楼测绘脚手架（孙颖卓提供）

▲故宫宝蕴楼施工脚手架 (赵喆提供)

八

　　促进交流合作 培养复合人才

人才一直是制约我国文物保护行业发展的瓶颈，设计人员的知识结构偏于理论、掌握业内绘图技术，却往往缺乏实践经验，设计方案可操作性不强，有的方案只能做为申请上级经费的材料。而施工人员又往往偏重于实践经验，缺乏理论知识，对文物保护理念认识不足，由于现行管理模式原因，导致这两类人员的知识体系均不完整，且缺乏相互交流的途径。现行模式不利于文物保护修缮技术和技艺的保护与传承。采用设计与施工一体化模式能够促进设计人员和施工人员的交流合作，有效避免单一性人才培养方式。文物保护工程不仅要让责任设计师直达施工第一线，也要让责任工程师提前介入设计环节，最终实现责任设计师与责任工程师两种资质的全面贯通，提高文物保护工作者设计和施工的综合能力，培养适合于我国文物保护事业发展的复合型人才，为逐步推行注册责任设计师负责制做好人力资源储备。

九

　　利于学术研究 支撑成果创新

文物保护修缮工程中，设计人员由于编写勘察报告和修缮设计方案的需要，对文物保护项目的基本状况、历史沿革、价值评估、法式特征、残存现状、残损程度及原因分析等均需进行细致的分析，并对修缮性质定位、修缮范围确定、修缮原则把握、保护措施遴选、保护方法确定、修缮材料分析等均需进行深入的研究，但其对施工过程、施工资料及施工详细构造工艺等缺乏详细了解。施工人员仅对施工范围、内容、方法、措施以及施工组织形式、施工日志等施工环节资料掌握比较详细，而对前期基础性研究缺乏了解。设计人员偏重理论、施工人员偏重实践，在现行模式中设计与施工相互脱节，缺乏相互交流与知识碰撞，不利于研究成果的创新，这也正是国家文物局鼓励工程报告出版而效果甚微的原因所在。设计与施工一体化模式有利于发挥两者之间有优势，推动文物保护工程报告的出版工作，也有利于学术研究与学术交流，支撑文物保护行业学术成果的创新。

《工程总承包管理办法》所推行的工程项目总承包模式，对我国文物保护工程有较好的启示和借鉴作用。我们在汲取“他山之石可以攻玉”经验的同时，更应突破束缚思想的禁锢。遗产保护工作者是文化遗产的主要保护、阐释与传承者，主动推动遗产保护制度的改革与创新是我辈遗产保护工作者的责任。

（作者单位：中国艺术研究院）

编辑：蔡苧

审核：张怡

本文刊登于2020年5月19日《中国文物报》第5版专刊投稿邮箱：wwbbaohu@163.com

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