摘要: 　　古代灾后政区调整基本模式探究文 | 卜风贤引言中国最早的关于灾后政区调整的记载，可以追溯到大禹时代，《汉书·地理志》中记载：“尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝，为十二州，使禹治水，水土既平，更制九州，列五服，任土作贡。”这样看来是因为洪水，统治者才开始最早的行政区划的。虽然很大程度上认为从传说中的夏代到商代一直到西周的大约一千多年 ...

　　古代灾后政区调整基本模式探究

文 | 卜风贤

引言

中国最早的关于灾后政区调整的记载，可以追溯到大禹时代，《汉书·地理志》中记载：“尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝，为十二州，使禹治水，水土既平，更制九州，列五服，任土作贡。”[1]这样看来是因为洪水，统治者才开始最早的行政区划的。虽然很大程度上认为从传说中的夏代到商代一直到西周的大约一千多年时间里，根本不存在任何行政区划，但是这也从某些方面反映了灾害与政区之间的密切关系。其实，中国有着丰富的历史文献记载，如地方志、灾害史料集、正史、实录、政书、档案、碑刻、笔记小说等，读者们都可以发现各种灾后政区调整形式的相关记载散落于其中，值得学者去研究。

还有一点要说明的是，笔者之所以以州、郡、县为代表的三级政区制度来说明，是因为在历史时期，政区层级的变化按照政区层级的变化情况，可将从秦代至民国初年的政区发展分成三个阶段：第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时约800年，地方组织从两级制变成三级制；第二阶段是隋唐五代宋辽金时期，历时约700年，重复了从两级制变成三级制的循环；第三阶段是元明清时期及民国初年，历时600多年，从多级制逐步简化到三级制，以至短时的二级制。这样看来，整个中国历史时期几乎都是以州、郡、县三级制为主的，这样做具有普遍性和代表性。

一、灾后州郡县治所迁移

治所作为行政区域的核心，其设置或迁徙过程中所考虑的问题和由此反映的政治理念无疑也是当时行政区划建设思想的体现和重要组成部分。

1、国家迁都

国家迁都，这是灾后政区调整最为剧烈的形式。国都乃一国心脏，是国家最高政府、最高权力所在地，不可能轻易改变，所以它的迁移往往是因为其所在地遭到了毁灭性的灾害破坏，不得不迁。如前780年（周幽王二年），“是岁也，三川竭，岐山崩。十一年，幽王乃灭，周乃东迁”。还有商代因黄河决口，多次迁国都，第一次是公元前1557年（商王仲丁六年甲子），由原来国都亳迁于嚣（在河南省荥阳），以避黄河决口后的水患威胁；至于王河亶甲元年丁亥（公元前1534年）又因黄河决口发生水患，复由嚣迁都于相（在河南省黄河南）；传至王祖乙元年（丙申）；（公元前1525年），因相复遭黄河决口水患，不得已迁都于耿（山西省河津县），至祖乙九年（甲辰）；（公元前1517年），耿仍遭水患，再迁都于邢（河北省邢台县）。[2]

2、州郡县迁治

州郡县迁治是历史上灾后政区调整最基本、最常见、最普遍的一种方式。如“秦州天水郡，中都督府，本治上邽，开元二十二年缘地震，移治于成纪县之敬亲川”。[3]如1368年（洪武元年）“河决，徙曹州治于安陵镇。”1369年（洪武二年），“河决安陵，复徙曹州治与盘石镇”。[4]如1389年（洪武二十二年）“河没仪封，徙治于白楼村”。[5]“1526年（嘉靖五年）“河水没丰县，徙治避之”。[6]海门县治金沙场（今江苏南通县治所在）于1672年（清康熙十一年）“为潮所坏，迁治于永安镇”。公元1743年（乾隆八年）“淮暴涨丈余，逼临淮城，改治于周梁桥”[7]等等，它比国家迁都要频繁得多，也相对容易得多。按照政区的一般意义，要构成一个政区必须具备一个行政中心，即地方政府所在地，中国古代称治所，它是国家贯彻执行权力政策的基本组织。当州郡县的治所或因为洪涝灾害，或因为潮灾，或因为旱灾，或因为地震，或因为蝗灾而遭到严重破坏，根本无法再在原区域进行正常的日常工作时，就必须迁徙治所，确保国家的各项政策指令仍然畅通无阻。

二、灾后州郡县撤并

1、撤销州郡县

撤销州郡县，就是当该政区因为某次或某种重大自然灾害造成政区实体区域灭失或人口大量死亡，迁徙根本无法建置时，国家下令撤销这个行政建制。这里的州，泛指高级政区，历史上关于州的撤销的记载很少，因它所辖的地域广大，人口众多，遭遇灾害时能进行内部调整。而统县政区和县级政区则撤销的较多。如公元1373年（洪武六年）二月，“崇明县为潮所没”[8]。史书记载海门县治金沙场（今江苏南通县治所在）于1672年（清康熙十一年）为潮所坏，迁治于永安镇，省县为乡。越数十年，永安复圮，迁兴仁镇（距南通州城十五里）。[9]光绪《通州志》说明至1672年，海门县已完全变为海域，但到了1768年（乾隆三十三年），又将南通州和崇明县新涨沙地成立为一个新的海门厅，说明在此以前，这里又涨了大片沙地，足以建置为一个县级厅，到1912年正式改为海门县。钱塘江口北岸的赫山巡检司1408年为潮所没。1413年，汤村冲没于海。1589年，原海盐县治已没于海。这些都是政区实体区域的灭失。人口是建置一个政区的必要条件，没有人，建置便无从谈起了。

2、归并州郡县

所谓归并，就是在遭到某次大的自然灾害后，把原先存在的政区依据政权建设、经济建设和行政管理的需要，遵循有关法律规定，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因素重新进行行政建制的行为。重大灾害发生后，如地震，它往往是毁灭性的，在很大区域内，社会的各个方面都遭到严重的破坏，并伴随着人口的大量死亡迁逃，原有的政区不能或人口不足建置，国家只能进行政区归并。如公元1348年（元至正八年）辛亥，“黄河决，迁济宁路于济州”。如临淮县治东西环绕濠水，北临淮河，一城三面受冲，自明代以来，频遭水患，城垣冲塌，居民迁移过半。因此，1754（乾隆十九年）清廷裁并临淮县归凤阳。[10]“泗州旧城始于宋，面临淮水，系江淮要冲，南北孔道，栋宇毗连，百货之所集，人才之所钟，均十倍于虹。（乾隆）四十二年，州治因沉于水，迁至虹县，并裁虹县归泗，为虹乡”。[11]清河县因旧县治甘罗城在康熙年间屡圮于水，乾隆二十六年江苏巡抚陈宏谋疏请移治山阳之清江浦，而割山阳近浦10余乡并入清河，是为新县治。[12]

三、灾后州郡县的改名、新置及重置

1、改名

改名，就是灾害发生以后因某种原因对原政区作名称的变更，如人们灾后的美好愿望，灾前灾后的现象变化等。如钱塘江口的盐官地区是海患比较集中的地区，1279年盐官海塘岸崩。1314年海溢，陷地三十里。1372年，冲捍海小塘，坏州部四里。1328年，修复海塘，海沙也随之复涨，因改州名为“海宁”。[13]（尽管之后的海侵一直并未停止，但把州名改为“海宁”，既有阐释灾前灾后的变化，也是人们一种美好愿望的寄托。又如“顺宁府（治宣德，今河北宣化），唐为武州。……元初为宣宁府。太宗七年，改山西东路总管府。中统四年，改宣德府，隶上都路。仍至元三年，以地震改顺宁府”[14]。还有“奉圣州（治永兴，今河北涿鹿），原保安州，唐新州。辽改奉圣州。金为德兴府。元初因之。……至元三年……仍改为奉圣州，隶宣德府。……仍至元三年，以地震改保安州”[15]。由此可见，古代史料中关于灾后州郡县改名的资料也是很普遍的。

2、新置

在遭到灾害严重破坏后的原政区区域已经不适宜或无法进行重建的情况下，政府选择新的适合区域进行灾后重建，但不改变政区建制与名称。如“光和三年秋至光和四年春，酒泉表氏（今高台县西北）地八十余动，涌水出，地震，城中官寺民舍皆倾，县易处，新筑城郭。”[16]再如“公元1576年（万历四年）河决韦家楼，又决浦县缕水堤，丰、曹二县长堤，丰、沛、徐州、睢宁、金乡、鱼台，单、曹田庐漂溺无算，河流眙宿，遂迁城。”[17]可见，原政区的行政建制及名称都没有发生变化，只是重新选择了政区的建址。一般情况下，政府在新置时都选在离原址比较近的地方，区域变化不大。这种政区调整方式适合于那种破坏集中，毁灭性的灾害类型。

3、重置

重置是指因灾害发生导致原政区区域灭失，一段时间该地区又出现政府重新进行政区建制。如光绪《通州志》中记载，钱塘江口的海门县在1672年已完全变为海域，但到了1768年，政府又将南通州和崇明县之间新涨的沙地成立一个新的政区——海门厅，这说明在此之前这里不仅原有的海门县区域重新恢复，而且还新涨了大片的沙地，足以建制为一个县级厅。至1912年，该地正式改名为“海门县”。这种情况多出现在沿海一线、江河两岸以及湖泊周围。在这些地区常常由于海水入侵、潮水进退、江河水溢决口、湖泊水量变化等原因，一些政区一段时间出现，一段时间又灭失，反反复复。政府对这些地区政区的建制也是变化多端。

四、灾后州郡县的层级升降

1、省县为乡

这里的省县为乡是指因为灾害的发生导致原有政区层级下降，是一个统称，包含省县为乡、省郡为县、省州为郡等多种形式。也就是由高层的政区降为低层的政区。史书记载海门县治金沙场（今江苏南通县治所在）于1672年（清康熙十一年）为潮所坏，迁治于永安镇，省县为乡。[18]封建社会划分政区的一个最重要的原则就是人口原则，政区一定的级别必然有着相应级别的人口数量。大的灾害发生必然会造成人口的大量死亡和逃亡，在这种情况下国家为了社会生产发展的需要，一定区域内必须对原有的政区进行降级，在这种情况下，政区的其他要素都没有发生变化，唯有行政机构的地位发生了变化，但比原来的地位下降了。

2、升县为郡

这是与上面“省县为乡”的调整方向相逆，也就是灾害发生后政府把原本一定区域内的低层的政区按照某些特定原则设成高层的政区。其实这种方法和撤并看似有点相似之处，不过还是有所不同，撤并是在原有的政区建制撤销的基础上可以是低层的政区归并，也可以是同层次的合并，而升县为郡则是把原有的多个低层政区以一个高层的政区建制统辖起来，形成一个新的政区建制。与此同时，这个新形成的政区，它所有包括一定数量的人口，一定范围的地域空间、相应的管理机构、一个行政中心，隶属关系、行政建制、行政等级、名称的政区要素都发生了变化，可以说是一个全新的政区。

五、灾后侨置州郡县

1、移民就粟

“移民就粟”是指政府组织或灾民自发组织迁徙于丰腴之地就食，是历代普遍实行的政策，最早见于《孟子·梁惠王上》：“河内凶，则移其民于河东，移其粟于河内；河东凶亦然。”当一定的区域有了一定量的人口，就必须建置一定的政区进行管理，这是政府进行政区建置的初衷。如公元前120年（西汉元狩三年）“秋，山东遭大灾，民多饥。开仓赈济不足，又向富人募贷，仍不足救，徙贫民于关西及充朔方以南新秦中”。“嘉靖三十四年乙卯，大饥，吏民逃窜，遂筑新城，民赖以安。”

2、流民侨置

大的自然灾害总是导致大量的流民迁徙。《晋书·食货志》：“及惠帝之后，至于永嘉，丧乱弥甚。幽、并、司、冀、秦、雍六州大蝗，草木及牛马皆尽。又大疾疫，兼以饥馑，人多饥乏，更相鬻卖，奔摒流移，不可胜数。”魏晋南北朝时期，由于不断有大批流民南下，东晋朝廷设置侨置州、郡、县，以维护侨人士族的特权和安置流民。侨州郡县是中国传统沿革地理学中特定时代的特定名词。完全意义上的侨州郡县，即某州某郡某县的实有领地陷没，而政府仍保留其政区名称，寄寓他州他郡他县，并且设官施政，统辖民户。大凡侨州郡县设立之初和当地州郡县无涉，不过借土寄寓；然而侨置既久，部分侨州郡县因侨得实，拥有了实土，其名称却仍旧沿用侨名，遂致实土也类侨置，侨置又多实土。侨州郡县的普遍设置乃至成为一种制度，是东晋十六国南北朝时期尤其是东晋南朝地方行政设置的特殊现象。当时，北方原有的徐、兖、青、司、豫、雍、秦、幽、冀、并等在南方都有侨州。[19]例如堂邑改为秦郡以安置秦国流人，侨立安固郡以安置入蜀流民，侨立怀宁郡以安置秦雍流民，侨置始康郡以安置关陇流民等等。侨置州、郡、县对招徕北方的流民与社会安定起了一定的作用，但也造成地方行政系统的紊乱。因此，至东晋从咸和中期实行了“土段”。侨置州、郡、县并不是中国古代政区调整的常态，它多是出现在像魏晋南北朝这种灾害肆虐，大分裂、大动乱，大量流民迁徙的时期。

六、结束语

在生产力相对低下的古代社会，自然灾害带给人们的往往是毁灭性的灾难，治所的摧毁、人口的大量死亡，使得政府不得不考虑进行政区的调整。而这一切都为人们灾后重建，从历史中寻找出路提供了条件。此研究以期通过深入分析有关灾后政区调整的历史文献资料记载上，探究中国古代历朝政府在自然灾害发生后为了减灾抗灾在政区方面所做的调整，总结灾后政区调整存在的基本形式，这些方面对政府灾后进行减灾救灾尽快做出科学合理决策，对灾区重建、社会经济恢复，对及时地变革某些不适合社会经济发展要求的行政区划，大胆创新，建立新型的行政区划体制，使之有力地推动生产力发展，各方面都有很大裨益。

【本文与王娟合作，原刊于《中国农学通报》2010年第六期。】

参考文献

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