资料来源：据奕等纂《平定陕甘新疆回匪方略》卷317，第7930-7931页；《户部奏统筹西路全局折》，《阎敬铭档一》，虞和平主编《近代史所藏清代名人稿本抄本》第1辑第2册，第251-313页；刘增合《晚清保疆的军费运筹》，《中国社会科学》2019年第3期相关内容整理。

光绪十年，清政府正式在新疆建省。不过，由于当时新疆的驻防兵力、军饷数额及奏拨程序等方面均未明确，协饷供应制度的重建可谓任重而道远。从当时甘肃、新疆的兵力来看，甘肃各地兵丁裁减较多，而新疆各地官兵数额较多，包括：刘锦棠部马步2。3万余人，张曜部6000余人，乌鲁木齐、古城兵勇800余人，巴里坤官兵900人，金顺、锡纶部约2万余人，合计约5万余人。[12]为此，户部主张由刘锦棠负责尽快明确新疆的驻防力量及兵额。从军饷数额来看，建省前西路军饷数额巨大。关于这一问题，阎敬铭的《户部奏统筹西路全局折》和《平定陕甘新疆回匪方略》均有所记载，两者所载数据一致，如表1所示。据户部统计，左宗棠在收复新疆之后，每岁所需兵饷仍无节制。光绪九年各省应协西路各军专饷、部垫伊犁军饷以及新疆月饷、甘肃新疆常饷合计需1450万两；光绪十年为闰年，应协额更是高达1527万两。[13]由于西路官兵尚未裁减完毕，军饷耗费巨大，户部奏曰：“岁饷耗近岁财赋所入六分之一，各省关或括库储，或向商借，剜肉补疮，设法筹解，已属不遗余力。”[14]可见西路军饷已严重超出清廷的财政承受能力。从军饷奏拨程序来看，经过同治、光绪初年的政局变动，新疆原来的军饷奏拨制度早已废弛，各处将军、办事大臣自行募勇，各自奏请专饷。即使在光绪初年新疆收复之后，各地军饷也是由各处将军、办事大臣各立章程，其中甚至存在浮冒军饷的情况。军饷奏拨中各行其事的状况已到了不得不整顿的地步。

光绪初年，随着各省承担协饷项和协饷数额的不断增多，各省财政愈发困难。以浙江为例，光绪七年六月，时任浙江巡抚的谭钟麟指出，浙江当时不仅承担西征协饷，还负责南洋海防经费和北洋经费。自同治八年（1869）至光绪七年，浙江共解陕甘协饷1340余万两；光绪元年以来，共解南洋海防经费银9万两，解北洋经费80余万两。当时浙江地丁、厘金收不抵支，“浙省度支艰窘，未有甚于今日者”，应协各饷，难以筹解足数。[15]与此同时，随着新疆政局的逐步稳定，清政府开始调整全国经费分配方案，将部分原先拨往西北的军饷改拨他用。光绪九年十一月，两广总督张树声奏请：“应请自光绪十年起，将粤东应解陕甘协饷及代还甘省洋款全数停解，用以归还本省现借商款。”[16]不久，清政府下令将广东承担的西征款项，除划还洋款部分仍旧解送外，其余应解款项自光绪十年起不再解送，留作广东省归还所借商款之需。与此同时，国家财政更为紧张，正如光绪十年底户部所奏，“自办理边海各防以来，出款骤增至五六百万，津沽等处防军数十万人之饷，皆取给于部库，已虑收不敷支，万难再垫伊犁军饷。”[17]可见，无论是各承协省份还是中央层面均已经无力继续承担新疆如此大规模的军费开支了。因此，裁军减费，重建新疆协饷制度已成为亟需解决的问题。

为明确新疆的军饷数额，光绪十年二月，户部奏请：“刘锦棠等会同陕甘总督谭钟麟统筹全局，就左宗棠议拨三百数十万两之数，合计甘肃及新疆南北两路某处酌留若干兵勇、某处实需若干钱粮、赋税留抵若干、划还洋款若干、屯田抵饷若干、一切经费若干，无论如何区画，总应照原议饷数量人为出，一俟议覆后，臣部即于本年秋季，照新定额饷，将十一年分饷项预为奏拔。”[18]此后，陕甘总督、新疆巡抚、伊犁将军等官吏纷纷提出裁兵节饷的举措，并估测了甘肃新疆协饷的总额。其中，刘锦棠奏报：“若旧勇裁毕，统收坐粮，新疆可省八十余万，其善后之三十万两，均可停止，每年合关内外，只须协银三百数十万。”伊犁将军金顺指出：“三四年后，客兵可以裁尽，所有客兵之饷，全可节省。”[19]陕甘总督谭钟麟推测，新疆南北各地需兵力2。5万人，每年约需军费300万两；关内每年约需120万两。[20]他指出：“二三年后，关内撤勇改兵，岁可省三四十万两，关外防营改照土勇给饷，约可省二三十万，则与左宗棠所定三百数十万之数相符。”[21]

刘锦棠、金顺、谭钟麟等人的奏折到京后，清廷命户部、兵部和吏部详细核议，三部肯定了刘锦棠、谭钟麟的主张，议定了协饷的额度。[22]不久，清政府下令：“光绪十一年至十三年止，无论有闰无闰，概以四百八十万两为准，统名之曰甘肃新饷。光绪十四年所需饷项，须于十三年秋季拨饷以前，由该大臣等早为奏明估拨。”[23]清政府大幅缩减了甘肃新响，从之前的每年1200万两缩减至480万两，极大缓解了财政压力。[24]光绪十三年，清政府下令重新估拨光绪十四年甘肃新饷数额。同年八月，户部陕西司上《甘肃新饷请令会商定额折》。[25]后经陕甘总督谭钟麟奏陈，户部陕西司上《议覆陕甘总督奏报关内应分新饷折》指出：“刘锦棠咨覆，仍需银二百二十万；锡纶、春满咨称，各军行粮不能更改，仍请拨银一百二十万，而锡纶且欲增拨二十五万，以弥补旧欠，则关内外十四年所拨更浮于四百八十万之数。”[25]此后，基于新疆需饷甚多，而当地赋税收入有限，“本地所入银粮，勉敷留支文员廉俸等项之用，无可流抵”，[26]清政府议定甘肃新饷总额仍为480万两。[27]至此，甘肃新饷的数额正式确定下来。以上协饷由户部按年指拨，由甘肃统收分解，交由藩司，按照三七分配。其中，甘肃分得三成饷银144万两，包括“藩库、绿营、防营俸饷、杂支一百一十八万两，青海、西宁、宁夏、凉、庄各满营俸饷二十二万两，甘、新公用转运脚价四万两”；[28]新疆分得七成饷银336万两，“分拨新疆、伊犁、塔城等处”。[29]需要说明的是，清政府指定甘肃新疆协饷数480万两中，最初还包括调赴直隶协防甘军饷银25万两。不久，伊犁将军金顺奏准“暂缓裁撤客兵，加拨银二十五万两”，[29]实际指拨仍为480万两。

至于奏拨时限，光绪十年，经户部陕西司奏明，清政府下令：“定于每年秋季将来年甘肃新饷专案奏明指拨一次，于冬拨案内申明扣除。”[30]关于甘肃新饷的解送时间，清政府规定：当年所需的协饷数额，应在估拨确定后的当年十二月底运解三成，第二年四月底再解三成，其余四成，九月底解清。同时，为确保各省关按时解饷，光绪十一年九月，户部重申吏部解饷处分章程：“该藩司接准奉拨部文具批，遴派妥员起解。如该藩司委解迟延，由户部确査，文到月日，指名严参。”[31]其中，延误一月以上者，罚俸一年；二月以上者，降一级留任；三月以上，降一级调用；四月以上，降二级调用：五月以上，降三级调用；半年以上，革职查办。通过这一举措，各省关一改敷衍了事之积习，开始重视甘肃新饷问题。[32]

至于协饷银的标准，由于当时各省砝码存在一定的差异，清政府明确规定，各省协饷按照库平银标准解送。由于甘肃、新疆发放饷银一直以湘平银支放，清政府下令按每两4分的标准进行升平。清政府虽颁布了砝码，但不少省份并未及时遵照，从而造成解送银两短少的情况，如：四川省应解甘肃新饷，光绪十一年短平银2370两，光绪十二年短平银2490，合计短平银4860两；河东道应解甘肃新饷，光绪十一年短平银1040两，光绪十二年短平银1004两，合计短平银2044两。一直到光绪十三年四月，四川、河东道仍未将短平银补解，为此户部陕西司奏请：“请旨饬下四川总督、山西巡抚确切查明，令该司道速将光绪十一、十二两年短平银两，于本年九月以前补行解清，并令与甘肃藩司将砝码较准，嗣后勿再短平，倘再蹈前辙，即行奏参，以重库储而足饷糈。”此外，陕西、湖北应解协饷也存在缺少情况，到光绪十三年四月，短平银“陆续补行解清”。[33]

为确保协饷的转输，光绪十一年二月，清政府命陕甘总督、甘肃新疆巡抚、陕西巡抚、山西巡抚直隶总督等官员转饰：“经过沿途各州县，如遇伊、塔两城转运饷项等差，务须遵例，先尽额设所车、夫、马妥为应付前进，毋稍阻滞，如不敷用，始准雇用民车、民夫，以符定制而重转输。”[34]同时，清政府下令，伊犁、塔尔巴哈台两城的转运事宜一概由嘉峪关行走。至于转运所需的脚价银，最初由四分减平项下动用，自光绪十四年起，所需费用改由“新饷正款内提银四万两，专备各路转运饷车之用”。[35]

新疆协饷的用途包括：（1伊犁经费银、塔尔巴哈台经费银。建省初期，伊犁将军金顺、塔尔巴哈台参赞大臣锡纶每年需用饷银120万两。光绪十年九月，清政府下令：“此项扣平约近二十万两，应令每年由谭钟麟将此项扣除银二十万两，以十万解交金顺，专作为伊犁满营经费，三年后即行停止。”[36]后由于伊犁将军金顺奏明，伊犁兵数过多，不便安插，清政府下令将乌鲁木齐、巴里坤处旗兵归并古城，将此项扣平银10万两也改拨归古城，作为各旗体饷及迁徙的经费，岁需银65949.412两，所需银“由司库按年随营饷请拨”。[37]（2）新疆文武官员的俸饷、防饷、杂支经费。建省后，这部分经费归甘肃新疆巡抚负责奏拨，其具体数额多有变化。详细情况见第三部分所论。（3）善后经费银。这部分经费包括新疆善后经费银、伊犁善后经费银、塔尔巴哈台善后经费银。光绪十年后，清政府将新疆各地善后事宜经费归由新疆经费一并调拨，“新疆地方善后事宜，自光绪十一年起，每岁随同协饷案内估拨银一十四万两，仍合防军款目并案报销”。[38]善后经费，由防军报销册内划拨，由甘肃藩司统收，随同协饷如数分解到新疆。建省初期，新疆地方善后事宜经费为14万两，后经清政府议定伊犁和塔尔巴哈台地区的善后经费银归新疆拨给，之后经费数额逐步固定下来。其中，新疆地方善后经费银7万两、伊犁善后经费银6.4万两、塔尔巴哈台善后经费银3万两。[39]（4）封储银。建省初期，清政府在议定新疆协饷之时，即下令每年由陕甘总督在“甘肃新饷平余项下岁拨银十万两”，[40]解交新疆作为乌鲁木齐、巴里坤、古城旗营体饷及迁徙经费，余银存入兰州司库，不准擅动，以备急需。同时，清政府严饬：“无论何处，均不准擅行指提此款封储银两，如不遵照奏案，即由臣部指名严参，以重库储。”光绪十三年，清政府又议定，自光绪十七年起，该项封储银一半存储于甘肃司库，一半存储于新疆司库，逐渐积累，专备西路各军战时之需。[41]

二、建省后甘肃新饷的来源

建省之初，新疆协饷的来源并没有固定下来。光绪十一年的甘肃新馆中，山西省承担84万两、河东道52万两、河南省61万两、陕西省20万两、湖北省33万两、湖南省16万两、江苏省10万两、两淮20万两、安徽省20万两、江西省85万两、四川省79万两，合计480万两。[42]清政府在指拔光绪十二年甘肃新饷过程中，调整了江西、四川承担的协饷数额，其中，缩减了江西协响49万两，改由四川拨解。[43]此后，江西承担的数额固定下来，为36万两。不过，因“川省库储匮竭”，[44]在分配光绪十三年的甘肃新锏时，清政府又缩减了四川的10万两，将此部分划归江苏承担。至此江苏承担的甘肃新饷也固定下来，为20万两。其中，四川奉拨光绪十三年甘饷数额为118万两，“系因滇黔盐局历年存有税羡截厘银二十五万两，又展缓东北边防经费银二十万两”。[45]在分配光绪十四年甘肃新饷数额的过程中，由于四川盐务旧存之银已用完，清政府遂下令减少四川协甘饷额20万，定为98万两，[46]另由闽海关承担协饷20万两。至此，甘肃新饷的构成固定下来：山西省84万两、河东道52万两、河南省61万两、陕西省20万两、湖北省33万两、湖南省16万两、江苏省20万两、两淮20万两、安徽省20万两、江西省36万两、四川省98万两、闽海关20万两。

庚子事变后，为应对庚子赔款和筹办新政，清政府命各省关分摊赔款。其中，新疆每年拨解库平银40万两，“将每年封储藩库、伊塔道库、厅库十八万暂亦缓解，合前次所筹二十万两再加二万两，共请每年短解协饷四十万两”。[47]甘肃每年拨解库平银30万两，由甘肃新疆协饷内提拨，另由江苏厘金内指定每年协济新疆库平银6万两。对于新疆分摊的此项赔款，甘肃新疆巡抚饶应祺奏请不用由新疆直接调拨，而由江苏、两淮、江西三省应协甘肃新饷内代解，“由代解各省关就近拨解沪关交纳”，[48]以免长途解送。新疆应摊赔款加上补阙平银，每年合计需库平银406572两，按12期摊解，每期应解银33881两，[49]其中，江苏省代解第二、四、十一共三期，银101643两：两淮代解第一、三、五、七、九共五期，银169405两；江西省代解六、八、十、十二共四期，银135524两。[50]至此，甘肃新饷数额虽名义上仍为480万两，但实际解拨额为416万两。

随着国家财政的日益窘迫，清政府不得不缩减甘肃新饷。光绪二十九年，清政府减拨甘肃新饷34万两，其中，四川减拨7万两，山西减拔6万两，河南减拨5万两，河东道减拨4万两，湖北、江西各减拨3万两，安徽、陕西、湖南、江苏、两淮、闽海关各减拨1万两。因此，甘肃新饷预估数额实际为446万两。其中，四川省承担的协饷由98万两改为91万两；[51]湖北省由33万两改为30万两；[52]安徽省减拨的1万两，“改拨云南铜本”。[53]不久，户部奏议再次调整甘肃新饷的数额，将江苏拨协饷减少6万两，其余各省的协饷数额不变。此后，甘肃新饷数额及分配情况重新确定下来，如表2所示为440万两，一直到清朝灭亡。