习近平总书记在十九届中央政治局第二十三次集体学习时指出：“要健全不可移动文物保护机制，把文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施。”[1] 2024年，“北京中轴线——中国理想都城秩序的杰作”和“巴丹吉林沙漠—沙山湖泊群”“中国黄（渤）海候鸟栖息地（第二期）”申遗成功。习近平总书记对加强文化和自然遗产保护传承利用工作作出重要指示强调：“要以此次申遗成功为契机，进一步加强文化和自然遗产的整体性、系统性保护，切实提高遗产保护能力和水平，守护好中华民族的文化瑰宝和自然珍宝。”[2]以下就新时代国土空间管控要求与文物和文化遗产整体性保护谈几点认识。

2024年新修订的《文物保护法》第二十七条规定：“各级人民政府制定有关规划，应当根据文物保护的需要，事先由有关部门会同文物行政部门商定本行政区域内不可移动文物的保护措施，并纳入规划。”此前，在自然资源部发布的政策文件中，多次强调了在国土空间规划中加强历史文化遗产保护管理。2021年3月，自然资源部、国家文物局印发《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》，明确将历史文化遗产空间信息纳入国土空间基础信息平台；对历史文化遗产及其整体环境实施严格保护和管控；加强历史文化保护类规划的编制和审批管理等[3]。2022年10月，自然资源部印发《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》明确要求 “坚决落实多规合一要求”[4]。2023年11月，自然资源部发布《国土空间历史文化遗产保护规划编制指南》[5]，明确历史文化遗产保护规划中的重要内容：包括“保护名录、历史文化保护线、地域特色分区、遗产本体及其环境安全韧性、非物质文化遗产、基础设施、地上地下空间等”；明确历史文化保护线的内容：包括“文物保护范围和建设控制地带、城市紫线、水下文物保护区、地下文物埋藏区等”。文物和文化遗产是不可再生的资源，本体及其空间的整体保护是国土文化安全的需要，也是国家整体安全观的保障。

新的国土空间融合了主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间。国土空间规划包括 “五级三类”：五级规划体现一级政府一级事权，全域全要素规划管控，强调各级侧重点不同；三类包括总体规划、相关专项规划和详细规划。总体规划是战略性总纲，相关专项规划是对特定区域或特定领域空间开发保护的安排，详细规划作出具体细化的实施性规定，是规划许可的依据。从文物和文化遗产保护来说，要做到与国土空间“一张图”，达到“同频共振，利患相关”，就得建立国土空间管控下的文物和文化遗产规划的“分级分类”。结合 “十一五”以来的文物保护管理经验，文物和文化遗产的国土空间规划的“五级三类”应是：五级即国家、省、市、县、乡（镇）的文物和文化遗产保护空间管控规划，五级规划强调每一级下属的事权主要管控。其中，国家级和省级的文物和文化遗产规划侧重世界文化遗产，全国重点文物保护单位，国家历史文化名城、名镇和名村等，对全国和省域国土空间格局内的核心文化资源作出全局安排，提出对下层级规划约束性要求和引导性内容；市、县级的文物和文化遗产空间规划承上启下，侧重传导性；分布有历史文化名镇、名村，县级以上文物保护单位的乡（镇）规划侧重实施性，实现各类管控要素精准落地，特别是要落实文物和文化遗产两线内的用地分类。五级规划自上而下编制，落实国家战略，体现国家意志，下层级规划要符合上层级规划要求，不得违反上层级规划确定的约束性内容。三类即贯穿全国上下的文物和文化遗产资源总体规划（如全国不可移动文物资源保护利用规划等）、不同类别的文物和文化遗产资源专项规划（如全国石窟寺石刻保护利用规划、大遗址保护专项规划、革命文物保护利用规划等）、重大专题可落地的规划（如三峡文物保护利用规划、长江流域文物保护利用规划等），属于文物和文化遗产资源发展、利用规划，着重于可落地实施。文物和文化遗产主管部门应在五级政府的领导下，“一张图”的基础上开展行业的五级三类规划编制。

2023年11月，自然资源部印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（以下简称《指南》）[6]，在整合《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等规范的基础上，建立了统一的国土空间用地用海分类指南。《指南》的发布明确了国土空间调查、规划 、用途管制用地用海分类应遵循的总体原则和基本要求，提出了各类用途的名称、代码与含义。

依据《文物保护法》的相关要求，结合《指南》用地分类的相关规定，尝试性地对不可移动文物的保护范围和建设控制地带内的用地进行了分类。首先，新修订的《文物保护法》第二十八条规定：“在文物保护单位的保护范围内不得进行文物保护工程以外的其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业；因特殊情况需要进行的，必须保证文物保护单位的安全。”第三十条规定：“在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。”也就是说，文物的保护范围和建设控制地带不能有上述用地类型。通过梳理《指南》设置的24种一级类、 106种二级类及39种三级类用地，排除《文物保护法》对于文物保护范围和建设控制地带内禁止的项目类用地，如《指南》中的二类物流仓储用地（110102）、三类物流仓储用地（ 110103  ）、机场用地（1203）、二类工业用地（100102）、三类工业用地（100103）、采矿用地（1002）、排水用地（1302）、殡葬用地（1506）、部分陆地水域用地（17）、用海类等。其次，文物保护单位的保护范围和建设控制地带（文物两线）主要是为保护文物本体及其环境而划定的。现有文物保护单位规划中将文物两线或保护范围内均划为文物古迹用地，县级、乡（镇）级国土空间在文物区划内分解成多类用地类型，最终是“两张皮”。原因是没有认识到地下文物尚未进行科学的勘探、发掘、研究工作，地下文物古迹的埋深、价值等无法评估，所以用地的重点不好确定，导致文物古迹用地范围不好落地，或与其他用地类型冲突。以大遗址为例，要做到整体性保护，必须以考古勘察和研究为前提，将文物区划空间即文物的整体空间与国土的用地分类相结合，统一编号、统一分类，不适合文物区划要求的项目在国土空间中不安排，适合文物区划要求的项目尽可能地既可服务当地又为文物保护展示利用服务。《指南》规定，“在使用中可根据实际需要，在现有分类基础上制定用地用海分类实施细则；涉及用地用海类型续分的，可进一步展开细分”。还规定，“现有用地分类未设置复合用途，使用时可根据规划和管理实际需求，在本《指南》分类基础上增设土地混合使用的用地类型及其详细规定”。以上规定其实为文物区划内的混合性用地指明了方向。为了便于文物区划内的用地分类与国土用地分类既有区别又相统一，可尝试以下分类：如用“文保区划”+“用地代码”代表文物保护范围和建设控制地带范围，编码方式为 “WB+数字”，“WB”代表文物保护，数字代表与《指南》二、三类级用地代码相衔接的用地代码。

文物和文化遗产的整体性保护必须通过与各级各类国土空间的内容相衔接来实施。从管控来说可利用国土“一张图”的信息平台总体监控，从文物和文化遗产本体保护利用来说，要将价值最大、最脆弱的对象、核心要素作为文物古迹用地，将为文物展示利用、文旅融合服务的相关设施作为服务于社会的设施。文物规划与乡镇空间规划一并规划，达到设施多能、设施互联、服务多元。最大可能地减少投资、节约土地资源，以及文物本体及其环境最小干预。

汉长安城、唐长安、隋唐洛阳城、新郑的郑韩故城、扬州唐城等大型城址均位于现在城市之中或之下，对于它们的整体性保护一直是个讨论的问题。最近国家文物局办公室、自然资源部办公室和农业农村部办公室联合印发《关于加大大遗址保护规划和用地保障的通知》[7]，目的是解决重要大遗址保护范围和建设控制地带内的文物保护与经济社会的协调发展。现以汉长安城遗址为例谈一下整体性保护的认识。

汉长安城遗址面积36平方公里，涉及未央区4个街道的65个村，近10万人。整体性保护首先要考虑遗址的整体性。第一版汉长安城遗址的保护规划对于整个保护范围内的高度限制和建设限制非常严格，也可以说是片状的零高度限制。这是一种理想的最严格的整体性保护，目的是保护遗址本体和保持遗址格局现有地表现状，但没统筹考虑遗址之上的农村、工厂、小企业等诉求。从现在实际状况看，这种整体性保护的策略不能满足社会诉求，也就是说行不通。那么，面对如此复杂的保护利用现状，我认为汉长安城遗址整体性保护可理解为：

一是保护格局和核心的问题。汉长安城的格局是什么，是城墙、城门、对着城门的南北和东西大道、历史上的核心建筑基址（如未央宫等）、城外的礼制建筑遗址等。

二是格局如何整体性保护的问题。汉长安城内的大型建筑基址和主要城门、城墙基址位置经过多年的考古工作，考古基础很扎实，就是如何下决心将这些历史信息准确落位，落位以后如何保护与展示，保护与展示又如何与汉长安城区域的社会发展协调的问题。比如未央宫区域已是世界文化遗产 “丝绸之路：长安一天山廊道的路网”的一个节点，本体和周边区域经过环境整理作为汉长安城遗址的核心之一展示，但结果是普通观众多认为这就是汉长安城。他们心中要的是见城门、城墙、大道等代表城的内容。而真正的汉长安城遗址的现状是农村－农宅－耕地、小商业－商业街－仓储、现代工业（废弃钢厂、机械制造厂等）、城市住宅等。因此，汉长安城遗址整体性保护利用和城内范围整体性发展成为核心焦点。

三是破解汉长安城遗址整体保护与经济社会发展矛盾的问题。1）文物部门组织考古研究单位和权威专家在全面梳理汉长安城遗址文献、考古资料基础上，理清汉长安城遗址的墙、门、道和核心建筑基址，在不考虑地表现状构筑物的前提下划出文物红线，并制作文物格局红线图。2）自然规划部门全面梳理地表构筑物、用地分类性质权属，并制作用地空间现状图。3）文物和自然规划的两张图合为一张图，在市政府部门的主导下全面讨论文物保护利用与区域建设发展，达到永久性基本农田总数不变、区域粮食产量不降、本地居民居住条件改善、文旅环境和精神文化生活符合汉长安城遗址现有地位。4）农业农村主管部门全面梳理汉长安城遗址内现有基本农田的现状与规划，如是否高标准农田、范围等，在两张图的基础上谋划乡村振兴、高标准农田建设等项目。本区域的文物保护利用、文旅融合、土地利用协调等都落点于乡村振兴。需要强调的是分步实施的前提和过程，均是一个理念转换与得舍的关系。如文物遗址可能要放弃一些不影响格局的空间和无地下重要文物的空间，城市建设要拆迁或改造一些影响格局红线的建构筑物，基本农田部分可能要因展示格局而成为文物古迹用地，部分构筑物拆除后，经勘探下埋较深或无地下遗迹的可能改造为高标准农田，部分民居占压格局红线的要根据条件列入拆除计划，换至不占压格局的现代化居所。

总之，在实际工作中国土主管部门首先应提高服务意识，主动牵头将文物和文化遗产的空间纳入国土空间“一张图”管理，在开展文物和文化遗产保护利用规划时积极主动作为，支持文物主管部门开展相关规划，如大地2000坐标系的提供、永久GIS点的统一等，使文物和文化遗产的区划及时、准确、标准化地纳入国土空间“一张图”，最终实现文物和文化遗产资源在国土空间的整体性保护、整体性管控。

张治强，中国文化遗产研究院二级研究员，国家文物局文物保护规划、大遗址保护、考古专家组专家，研究方向为考古研究、大遗址文物保护与利用。长期专注于经济建设与文物保护的协调发展研究，著有《文物影响评估》《建设项目文物影响评估实践研究》等专著。主持长江三峡文物保护工程文物专项验收，南水北调文物保护工程成果评价等重大项目。指导近20余家国家考古遗址公园的规划编制、建设运营等。近年，致力于大遗址保护利用用地分类与国土空间规划发展等课题。

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