（2016年10月25日在杭州市第十二届人民代表大会常务委员会第四十次会议上）

杭州市京杭运河（杭州段）综合保护委员会主任 刘 颖

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市大运河世界文化遗产保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明。

一、关于制定的必要性

2014年6月22日第三十八届世界遗产大会上，中国大运河被列入了世界遗产名录，成为我国第46处世界遗产项目。杭州作为京杭大运河的南端和浙东运河的起点，拥有丰富的大运河文化遗产——杭州塘、上塘河、中河、龙山河、西兴运河等5条河道以及广济桥、拱宸桥、桥西历史文化街区、富义仓、凤山水城门遗址、西兴过塘行码头等6处遗产点列入了大运河世界文化遗产要素名录，河道总长度达110千米。制定条例的必要性主要体现在以下三方面：

（一）制定条例是履行条约义务，强化文化遗产保护的需要

1972年10月联合国教科文组织巴黎会议通过的《保护世界文化和自然遗产公约》，旨在保护作为人类共同财富的具有“突出普遍价值”的遗产。我国于1985年11月加入该公约，成为世界遗产公约的缔约国。根据公约的要求，缔约国应当采取适当的法律、科学、技术、管理和财政措施来识别、保护、保存、展示和修复遗产项目，使遗产突出代表的价值和条件可以得到永久保存。大运河作为线性遗产和活态遗产，空间跨度大，但是目前在国家立法层面，仅有文化部制定的一部规章作为保护依据。大运河列入世界文化遗产名录后，对其保护管理也提出了更高的要求。因此，在我市的立法权限内，针对大运河遗产要素的保护实际，制定专项的地方性法规，不但是大运河遗产保护制度化的要求，也是履行《世界文化和自然遗产保护公约》条约义务的要求。

（二）制定条例是优化城市地理空间环境，促进城市有机更新的需要

从历史上看，杭州城市发展布局主要的塑造力量来源于大运河与钱塘江构成的水系。作为连结中国南方和北方主要的交通方式，大运河在杭州的城市发展中更是起到了决定性的作用，杭州城市的布局主要是围绕大运河的经济、政治、文化功能而铺展开的。即使在当今时代，尽管运河的交通功能与历史相比已不可同日而语，但由绕城公路与运河、钱塘江构成的环状十字结构仍是城市地理空间的基本构成，运河的城市南北向基轴地位没有本质上的改变。随着大运河列入世界遗产名录，科学安排大运河沿线地区的保护与开发的问题越来越重要。制定条例明确大运河保护范围、缓冲地带，合理确定土地利用的强度，优化产业布局，对我市城市的有机更新非常重要。

（三）制定条例是传承城市人文特质，保护城市文化的需要

杭州是我国的七大古都之一，早在1982年即被国务院公布为首批24座历史文化名城之一。在悠久的历史中，杭州形成了具有本地特质的城市人文精神，杭州具有的东方文化魅力的城市之美建立在深厚的文化底蕴之上，而城市人文特质的物质载体就是散布于城市内各角落的历史文化遗产。大运河遗产贯穿我市多个中心城区，沿线文化遗存密集分布。这些遗存展现了的中国古代水工和航运技术，承载了江南的商业文明，记录了城市发展的历程，保存了杭州传统生活画卷，保护大运河遗产是综合性、整体性的传承杭州城市文明的需要。

二、关于起草依据和起草过程

（一）起草依据

1.《中华人民共和国文物法》

2.《中华人民共和国航道法》

3.《中华人民共和国河道管理条例》（国务院令第3号）

4.《历史文化名城名镇名村保护条例》（国务院令第524号）

鉴于大运河遗产要素的多样性、复杂性，条例草案起草还考虑了与《浙江省河道管理条例》《杭州市河道管理条例》《杭州市城市河道建设和管理条例》以及文化部《世界文化遗产保护管理办法》《大运河遗产保护管理办法》等法律文件的协调与衔接。

（二）起草过程

条例列入市人大常委会、市政府2016年立法计划后，市运河综保委在前期调研的基础上，起草了条例草案初稿于4月中旬报送市政府。市法制办经修改完善后，5月5日将条例草案发送市政府各部门、各直属单位，各区、县（市）人民政府征求意见和建议。与此同时，根据中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》关于法律法规规章草案要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，且期限一般不少于30日的要求，市法制办将条例草案在市政府网站上予以公布，公开征求社会各界意见。为提高立法的科学性，5月10日召开座谈会听取了市政府相关管理部门的意见和建议，6月8日听取了大运河遗产沿线各区政府及其相关管理部门的意见和建议。为了更深入的掌握大运河遗产保护的实际，5月20日赴余杭区作了调研，实地考察了京杭大运河沿线保护状况，并听取了余杭区政府及其相关管理部门，部分街道、乡镇政府的意见。6月12日，将经修改完善的条例草案再次发送市园文局、城管委、林水局、交通运输局等管理部门和各区政府征求意见。8月16日，市政府第66次常务会议审议原则通过了条例草案。

三、关于主要内容的说明

条例草案根据我市大运河遗产保护和管理的实际，遵循统一规划、分级负责、分别管理和统筹协调的原则，在管理职责分工、保护规划、建设、管理等方面作出了制度安排，共四十一条，其主要内容说明如下：

（一）关于管理部门的职责分工

与其他世界文化遗产项目相比，大运河遗产要素的客体具有多样性、复杂性：运河遗产要素中既有线性遗产要素也有点状遗产要素，既有动态要素也有静态要素，既有标本化的要素也有仍具生命力的要素。大运河遗产的这些特征，决定了由单一部门履行遗产保护职责的管理模式，无法有效发挥作用。因此，条例起草时根据最密切联系原则和效率性原则，按照各行政管理部门的固有行政管理职能，确立了由市运河综保委牵头，城管、水利、交通运输、建设、规划分工负责的管理体制。

首先，在第六条规定“市人民政府设立大运河遗产综合保护部门，按照本条例的规定和市人民政府的授权负责大运河遗产保护的组织、指导、协调、监督工作。”目前，市运河综保委为市园文局增挂的牌子，不是独立的行政管理部门，作为具体承担保护职能的市运河综保中心，编制人员也仅有30余名，无法包揽大运河遗产保护的全部职责。因此，条例关于市运河综保委的职能限定在“组织、指导、协调、监督”方面。

其次，在第七条分别规定文物、交通运输、城管、水利、环保、房管等部门的管理职责。需要说明的是，我市关于河道管理的职责分工具有本市特色，《杭州市城市河道建设和管理条例》以及市委市政府的相关文件，根据我市河道管理的实际，对城管、林水、交通运输等行政管理部门在河道管理方面的职责予以分工，城市河道由城市管理行政主管部门作为主管部门，其他河道由林水部门作为主管部门，交通运输部门负责航道等事务的管理。在大运河遗产河道中，既有城市河道，也有农村河道；既有通航河道，也有非通航河道，市政府认为，目前我市分工负责的河道管理体制符合实际，在大运河遗产保护中，应当维持现状。因此，条例草案对大运河遗产河道的管理职责分工未作调整，沿用已确定的河道管理体制。

（二）关于保护规划的编制

根据《实施保护世界文化与自然遗产公约的业务指南》，世界文化遗产保护需要编制专门的保护规划，保护规划也是遗产保护的前提，为此，条例对大运河遗产保护规划的编制作了较为细致的规定：

一是在第十条中对保护规划的效力和主要内容作了明确，规定保护规划“应当根据世界文化遗产的保护要求，明确大运河遗产的构成、保护标准和保护重点，分类制定保护措施；限定遗产区、缓冲区土地利用强度和建设规模，减少城乡建设、航运、游览等对大运河遗产的负面影响，协调遗产保护与沿线城乡发展、居民生活的关系”。

二是在第十一条规定了规划编制的主体与程序，规定“保护规划由大运河遗产综合保护部门会同市文物、规划行政主管部门以及大运河资产运营单位组织编制，经征求市建设、河道、交通运输、城市管理等行政主管部门和大运河遗产所在地的区人民政府的意见后，报市人民政府批准公布。”

三是在第十二条明确了保护规划与城市总体规划、土地利用规划和其他专业规划的协调与衔接要求，规定“保护规划应当与国家中国大运河文化遗产保护总体规划、浙江省中国大运河文化遗产保护规划相一致，并与杭州市城市总体规划、杭州市土地利用总体规划、杭州市历史文化名城保护规划相衔接”，“市水利、航道、港口、环境保护等专业规划以及大运河遗产沿线区域城市详细规划、乡镇规划、村庄规划，应当与市大运河遗产保护规划相协调”。

（三）关于建设项目的管理和控制

世界文化遗产安全的威胁主要来自两方面：一是自然侵蚀，二是人类的过度使用和开发。大运河遗产纵贯我市城区，遗产保护面临城市发展的巨大压力，科学安排大运河保护与开发的关系，根据保护需要对建设项目进行控制非常必要。对此，条例主要规定以下内容：第一，确立了危害遗产安全建设项目的排除规则，在第十四条第二款规定在遗产区、缓冲区内不得建设危害大运河遗产安全或者污染大运河遗产环境的设施，已有的危害大运河遗产安全或者污染大运河遗产环境的设施，由各级政府依法组织拆除或者搬迁。

第二，严格限定了遗产区内建设项目的类别范围，在第十五条规定，“大运河遗产保护和展示、历史文化街区整治、景观维护、防洪排涝、清淤疏浚、环境整治、水工设施维护、居民住宅修缮，以及水文水质监测设施、气象监测设施、航道和港口设施、跨河桥梁和隧道、大运河保护规划确定的不影响遗产安全的鼓励发展类产业项目等建设工程外，不得进行工程建设。”

第三，对缓冲区内的建设活动予以规范，在第十六条规定缓冲区内“进行建设活动的，建设项目的选址、布局、高度、体量、造型、风格和色调，应当与大运河遗产历史风貌和景观环境相协调。”

第四，规定了建设项目的程序控制制度。在第十七条规定了行政许可抄告制度，要求对大运河遗产区、缓冲区内的建设项目，建设、规划、河道、交通运输等行政管部门作出准予许可决定的，应当抄告大运河遗产综合保护部门。

（四）关于水污染控制

大运河是以水为连结因子的文化遗产，水环境保护是大运河遗产保护的重要内容。条例在水环境保护和水污染防治方面，主要规定了以下内容：首先，在第二十二条对污水排放管理作出了规定，禁止将污水直接排入大运河河道，同时对截污纳管和污水处理设施建设予以了明确。其次，在第二十三条对船舶、码头的治污设施作了规定。再次，在第二十四条对大运河沿线的养殖污染控制予以了明确。最后，在第二十五条对大运河河道清淤和保洁的职责予以明确。

此外，条例还对大运河遗产各类设施的维护、禁止行为、日常巡查与监测、应急预警以及相关的法律责任作了规定。

以上说明和《条例（草案）》，请予审议。