摘要: 东望洋山未完工建筑事件始末2005年，澳门历史城区列入世界遗产名录，其遗产区划的面积占到澳门半岛的10%以上，与城市关系极为密切、重叠性较高，加之管理中对遗产环境整体性的要求较高，客观上放大了遗产保护与城市发展的矛盾，建设控制问题更容易受到社会各界的关注。2008年以来，历届世界遗产大会多次对澳门历史城区的景观视廊保护提出具体要求，包括依 ...

东望洋山未完工建筑事件始末

2005年，澳门历史城区列入世界遗产名录，其遗产区划的面积占到澳门半岛的10%以上，与城市关系极为密切、重叠性较高，加之管理中对遗产环境整体性的要求较高，客观上放大了遗产保护与城市发展的矛盾，建设控制问题更容易受到社会各界的关注。2008年以来，历届世界遗产大会多次对澳门历史城区的景观视廊保护提出具体要求，包括依法对东望洋灯塔周边区域明确限高、对重大项目开展遗产影响评估等。其中，毗邻澳门历史城区缓冲区的东望洋斜街18-20号未完工建筑最受关注，世界遗产中心多次致函中国政府敦促解决此问题。该建筑于2006年被批准建设，设计高度为海拔126.12米，至2008年已建设至海拔81.32米。而当年澳门特区政府颁布了保护东望洋灯塔周边视廊的《第83/2008号行政长官批示》，新法规公布该建筑所在区域的限高为52.5米，远远低于其设计高度。此后，建设活动依法中止，该项目以未完工状态停工、空置十余年，对遗产环境及城市景观均产生了十分严重的负面影响。多年来，经过长期沟通协调，特区政府、开发商等多方做了诸多努力及让步尝试去解决此问题，但仍不能使世界遗产中心满意，东望洋未完工建筑问题已成为搁置数年的一个棘手难题。

2019年底，澳门特区政府文化局响应世界遗产委员会2019年第43 届世界遗产大会决议的要求，针对东望洋未完工建筑开展遗产影响评估，并通过保护状况报告汇报遗产保护管理工作进展。2020年，在国家文物局的指导下，中国文化遗产研究院中国世界文化遗产中心完成了《澳门东望洋斜街18-20号未完工建筑遗产影响评估报告》与《2020年澳门历史城区保护状况报告》。遗产影响评估报告已于2020年11月收到ICOMOS反馈的意见，在《澳门历史城区——ICOMOS技术审核报告》中，ICOMOS认同了遗产影响评估报告的结论，至此搁置达12年之久的东望洋未完工建筑问题初步得以解决。

“遗产影响评估报告提供了充足理由，解释了为何‘降低已批准设计方案中的原始高度并按当前建筑高度方案完成该项目’是首选并合理的”。

“与遗产影响评估报告一致，其认为按当前的建筑高度方案完成该项目将不会从根本上对该世界遗产地的突出普遍价值造成影响，尽管这会对从东望洋炮台和灯塔瞭望大炮台的第E号景观视廊造成某些不太严重的影响。”

——《澳门历史城区——ICOMOS技术审核报告》（2020）

2021年7月，在福州召开的第44届世界遗产大会上，世界遗产委员会审议通过了澳门历史城区2020年保护状况报告，该报告从东望洋未完工建筑事件本身以及澳门地区遗产影响评估制度的建设两个角度对世界遗产中心的关注点进行回应与阐述。本届委员会认同报告所陈述的遗产地在遗产保护管理中所做的努力，历届大会上被质疑的澳门遗产影响评估制度获得首肯，东望洋未完工建筑的事件也终将告一段落。

图1 未完工建筑与世界文化遗产澳门历史城区（局部）的位置关系（来源：《关于世界遗产中心就「澳门历史城区」组成部份-「东望洋灯塔」之周边建设项目状况之查询之说明资料》）

图2 由东望洋斜街与得胜斜巷交汇处（左）与若宪马路（右）看东望洋未完工建筑（2019拍摄）

图3 东望洋未完工建筑现状（2019年11月拍摄）

问题解决——遗产影响评估解读

世界文化遗产有对于遗产范围内或周边的开发项目有着严格的要求。作为世界文化遗产从申报到保护管理需参考与遵循的纲领性文件，《实施‹世界文化遗产公约>操作指南》中提到针对计划开发的重大项目开展遗产影响评估，这对于保护遗产突出普遍价值不被破坏是至关重要的。《世界文化遗产影响评估指南》（2011）是国际上对于开展遗产影响评估工作的指导文件，详细阐述了何为遗产影响评估、遗产影响评估的重点等内容。遗产影响评估的目的在于保护遗产的突出普遍价值、提前防患潜在的影响，“针对可能对遗产突出普遍价值造成潜在威胁的重大项目开展遗产影响评估”也是对于所有世界遗产地而言履行申遗承诺的要求。

“如缔约国计划在世界遗产范围内或周围开展预先规划的开发项目和活动，作为先决条件，应确保进行环境影响评估、遗产影响评估和/或战略环境评估。这些评估应有助于确定开发方式、明确对遗产突出普遍价值可能产生的积极和消极影响，并建议采取相关措施，减少该遗产地或其更广泛环境内的文化或自然遗产产生退化的情况，或减轻对其造成的其他消极影响。这将确保遗产地的突出普遍价值得到长期保护，并加强遗产地域灾害和气候变化的能力。”

——《实施‹世界文化遗产公约>操作指南》（2019）

多年来，针对连续多年的受到关注、引发负面舆情的情况，澳门特区政府一直积极回应世界遗产中心的要求，也向世界遗产中心提交过相关说明材料，如《关于世界遗产中心就「澳门历史城区」组成部分－「东望洋灯塔」之周边建设项目状况之查询之说明资料》（2017），该说明材料内容详实，且提出了“以现状高度完工，确保未来的开发项目严格循序新法规限高”的策略，体现了积极沟通解决问题的诚意，是一个很好的官方回应文件，但并没有具备遗产影响评估的形式与效力，因此对于世界遗产中心而言缺乏说服力。无论是根据2019年10月联合国来信建议以及第43届遗产遗产大会的要求，对东望洋未完工建筑开展遗产影响评估，是根本性解决这一问题的唯一有效途径。

东望洋未完工建筑遗产虽为已开工建设的项目，但对其未来所选方案的评估仍符合上位文件防患未然、及时止损的思想，体现遗产所在地政府在建设过程中做到对世界文化遗产的充分尊重。然而，基于已建设至海拔81.32米的现状，面对多年来多方束手无策、综合损失巨大的情况，该项目仍然是一个复杂情境下相对特殊的案例，其遗产影响评估的开展具有一定的难度。最终，《澳门东望洋斜街18-20号未完工建筑遗产影响评估报告》确定的该报告需解决的关键问题，也是报告最大的亮点，包括对于各利益相关方诉求的全面深入的分析、从遗产保护管理制度建设的角度界定和回应合法性的问题、通过历史城市景观的角度评估实际影响、以及建议一个最有说服力的解决方案。

“位于城市历史景观的遗产大背景中，该项目的未来取舍应兼顾承担现代城市功能、缓冲历史与现代景观冲突的责任。周边环境通过物质环境、遗产被欣赏的方式以及遗产的联动属性影响着遗产本体，其变化造成遗产地方感的改变，这为未来影响减弱与风险防患提供了依据。具体而言，评估关注了两种现状：一是空间维度上，该未完工建筑作为一个当前客观存在的实体，对遗产环境和当前社会生活的负面影响；二是时间维度上，过去10余年以“未完工”状态搁置，该过程所体现的世界遗产理念发展与各利益相关方的回应。”

——《澳门东望洋斜街18-20号未完工建筑遗产影响评估报告》（2020）

通过建立评估体系，对于东望洋未完工建筑“以现高度完工”、“拆除或降层完工”、“维持原设计完工”三种可选方案进行综合性对比评估，遗产影响评估认同特区政府提出的“以现状高度完工”的方案的合理性与可行性，认为其兼顾城市发展与遗产保护的平衡，能够从最大程度上满足各利益相关方诉求，体现全局性的考量，是相对最优的处理方式。

对于澳门历史城区保护管理的

重要意义

东望洋未完工建筑曾经作为一个负面事件在国内外造成了较大的舆论影响，但从遗产保护的角度来看，其引发的问题并非负面影响与被动应对的程序性事件，而是对今后澳门本地及世界其他地区相关遗产问题的合理解决与防患具有重要积极意义的启发性过程。

纵观全国42处世界文化遗产，澳门历史城区的保护管理水平居于较高水平，但在对于世界文化遗产理念的响应过程中，还需探索符合当地特点的行之有效的具体机制。基于“一国两制”，澳门具有独立的遗产保护制度法律体系，多年来实施本土化的“遗产影响评估”流程，即针对即将开展的工程项目，澳门文化局下设的研究与计划处，对于针对包含澳门历史城区在内的所有文化遗产，开展遗产影响技术分析。本土化的遗产影响评估形式虽然为有效避免、减轻、弥补负面影响提供一定的保障，但缺乏“第三方”参与，不够制度化、透明化。而委托专业咨询机构开展遗产影响评估，能够更好地与国际规范衔接，是一种更为科学、规范的形式。

澳门特别行政区政府文化局下设研究与计划处，其职责为：

“就被评定、待评定或位于缓冲区的不动产的建筑工程及工作，发表意见；就发出涉及澳门历史城区、被评定的不动产和位于缓冲区的不动产的正式街道准线图及规划条件图，发表意见；就拆除具建筑艺术价值的楼宇及属组成建筑群、场所的不动产以及位于缓冲区的不动产，发表意见；就于纪念物上装置资讯性物品，在具建筑艺术价值的楼宇、建筑群、场所，以及位于缓冲区的不动产张贴或装置任何性质的物品，发表意见；就产生巨大影响的工程的计划，发表意见。”

——澳门特别行政区政府文化局官网

《澳门东望洋斜街18-20号未完工建筑遗产影响评估报告》为澳门地区首次形成并提交的针对世界文化遗产的建设项目的遗产影响评估报告文本，对于澳门的世界文化遗产保护具有里程碑的意义。遗产影响评估与保护状况报告中的建议得到委员会的认可，也将进一步启发与推动澳门遗产保护管理制度的建设与完善。2019年以来，特区政府在优化技术分析流程的同时，也在寻求合理的方式使得遗产影响评估制度合法化，使澳门地区建立更完备、更成熟的遗产影响评估制度。建立遗产影响评估制度的途径包括纳入遗产管理规划、《文化遗产保护法》等，使遗产影响评估获得更高层级法规的制度约束力，为未来项目的遗产影响评估提供制度保障，履行申遗承诺的要求。

我们期待澳门特区政府根据委员会新一版决议的要求，就最优方案继续与相关方沟通，继续推进、彻底解决东望洋未完工建筑的问题。该问题的妥善处理将成为不仅限于特区政府、而是对于国际上其他国家和地区的一个积极保护的案例，也为保护管理者提供了完善现行管理制度与法规体系、提高遗产保护管理水平的契机。

对于遗产保护管理者及

世界文化遗产从业者的启示

我国是世界文化遗产大国，随着2020年中国世界文化遗产年会的成功召开、《2019年世界文化遗产保护状况总报告》的出版，加之国际上对于我国申报世界文化遗产名额的限制，申遗成功不再是世界文化遗产从业者的终极目标，我国已经进入到提升保护管理水平的“后申遗时代”。世界文化遗产事业任重而道远，绝非止步于申遗成功的那一刻。世界文化遗产是文化遗产领域的最高称号，对于遗产保护管理的能力与水平的要求是最高级别，世界文化遗产的保护管理是每一个遗产地毕生的事业。若保护管理不力，遗产突出普遍价值受到不可逆的影响，2021年7月利物浦海事商城的除名就是一个警示。一项遗产，为冠以“世界文化遗产”之名而付出的努力，远远不能与长期为保护其突出普遍价值而付出的努力相较，否则无疑辜负了承担这份神圣的使命的初心。

在东望洋未完工建筑事件中，从依法停工、寻求解决方案、积极回应直到遗产影响评估等工作的开展，澳门历史城区履行了申遗承诺的要求，澳门特区政府十几年来不断建设完善遗产保护管理制度与法律法规体系的努力与探索，值得每一个遗产地反思与学习。相比于英国利物浦海事商城针对新建项目的法制体系的欠缺，甚至无视联合国连续9年的警告，澳门历史城区从申遗成功后历次对世界遗产中心的积极响应，以及以实际行动不断提升保护管理水平的努力，体现其保护管理者具备较强的世界遗产保护管理意识和较高水平的保护管理能力，澳门历史城区无愧于世界文化遗产之名。更值得一提的是，步入“后申遗时代”的澳门历史城区，并没有被禁锢的本土化的保护管理框框中，而是积极建立向上的沟通，寻求帮助、探索更为行之有效的遗产保护管理模式。多年来，不仅与国家文物局保持着密切的联络与沟通，且通过按时提交保护状况报告建立了与世界遗产中心对话的机制。在历届世界遗产大会中，不少遗产地会被要求提交保护状况报告，有的遗产地会误认为这是被质疑保护管理能力欠缺的体现，实际非然也。一方面，世界遗产中心更多关注的往往是影响力较高、情况较为特殊使得保护管理难度较大、出现值得讨论的重要问题的遗产地，而这类遗产地的数目并非少数；另一方面，世界遗产中心的权威性与专业性毋庸置疑，其专业的审核意见能够给予遗产地极大的帮助，保护状况报告的提交，是一个遗产地与世界遗产中心建立良好的对话机制、获取专业性意见与建议、极大提升保护管理能力的途径。因此，遗产地要正确对待保护状况报告，并将提交报告作为一项自我梳理与反思、学习提升的机遇。

作为世界文化遗产从业者，不应仅仅帮助遗产地申遗成功，更应助力于实现世界文化遗产“后申遗时代”的良性发展，这是履行申遗产承诺的要求，更是实现《保护世界文化和自然遗产公约》的初衷。多年来，国家文物局一直高度重视世界文化遗产的保护管理工作，积极推动中国世界文化遗产监测预警系统总平台建设、逐渐开展遗产地监测系统建设、监督与指导遗产地开展保护管理的具体工作。世界文化遗产行业从最初的申遗文本、管理规划等申遗前的咨询深入到“后申遗时代”保护管理问题的思考与探索，从宏观层面的设计深入到了具体针对性问题的解决，遗产监测预警系统、各类保障性工程方案以及遗产影响评估与保护状况报告等咨询报告逐渐成为遗产保护管理的有力后盾与技术支撑。我们期待，在“后申遗时代”，世界文化遗产不仅有国家层面的重视与推动力，还有遗产保护管理者的决心与努力，以及世界文化遗产从业者的专业助力，让三者共同为中国的世界文化遗产保驾护航，使得遗产突出普遍价值能够存续并传承世世代代。我们坚信，中国的世界文化遗产，未来可期。