摘要: 图/2015年德国波恩在第39届世界遗产大会会间工作的《操作指南》修订工作小组清源文化遗产微信号 mobiheritage结合对第39-41届世界遗产委员会大会的现场观察，本文作者将这四年来对《操作指南》包括申报限制、预备名录等重要修订内容产生的背景、经过进行了追踪研究与分析。文章已发表于《中国文化遗产》2018年第1期。我们节取了文中关于“一国一项”和“预备名录”的申报规则，分上下两期分享给大家

图/2015年德国波恩在第39届世界遗产大会会间工作的《操作指南》修订工作小组

清源文化遗产
微信号 mobiheritage

结合对第39-41届世界遗产委员会大会的现场观察，本文作者将这四年来对《操作指南》包括申报限制、预备名录等重要修订内容产生的背景、经过进行了追踪研究与分析。文章已发表于《中国文化遗产》2018年第1期。我们节取了文中关于“一国一项”和“预备名录”的申报规则，分上下两期分享给大家。

第42届世界遗产大会即将于2018年6月24日在波斯湾西南部的巴林王国开幕， 清源团队会继续坚持和大家分享大会现场的即时报道，并在会后发布《世界遗产观察报告》。敬请期待！

前言

《保护世界文化和自然遗产公约》(以下简称《世界遗产公约》)自1972年诞生至今，已经拥有192个缔约国，成为缔约国数量最多、世界各国参与度最高的国际公约之一，也是国际社会文化间对话最为重要的平台。其对当代社会的资源保护、可持续发展和文化间对话产生着深刻的影响。通过对全人类文化和自然遗产的保护，改变着人们的认知方式，同时影响着人们的生活方式。而在践行《世界遗产公约》的过程中，《实施<保护世界文化和自然遗产公约>的操作指南》(以下简称《操作指南》)作为联系“抽象的《世界遗产公约》的精神”与“缔约国具体的遗产保护工作”之间的纽带，是缔约国实施《世界遗产公约》的根本依据。《世界遗产公约》反映了”在法律、技术和伦理层面的一贯性，而作为实施工具的《操作指南》则反映了变化的能力和阐释的可能。”【1】

初版《操作指南》于1977年发布，提供了列入世界文化和自然遗产的标准，这部分内容也成为《操作指南》最核心的内容之一。文件注脚标明：“这些指南，以后是需要调整或者解释来反映委员会未来的决定的，因此很重要；指南对那些准则提供了清晰和全面的(易理解的)陈述，可以用来指导委员会未来的工作。”【2】这阐明了《操作指南》的基本功能和持续修订的性质。

从1977年版到2017年第41届世界遗产委员会大会（以下简称“世界遗产大会”）修订并公布的2017年版，《操作指南》共修订30余次，从13页28条扩充至173页290条并包含14个附件，内容增加了10余倍。同时，《操作指南》也逐渐成为文化遗产保护领域的国际参考标准和重要指导，其不断变化的基本性质、佐证《公约》实施的深刻意义，见证了世界遗产理论和实践的发展。

回顾整个《操作指南》修订的过程，基本上可以十年为一阶段：1980-1990年的第一个十年属于初期完善期，修订内容主要集中在补充和完善整个《公约》实施的操作系统，并逐步确定一些基本内容的研究框架，如突出普遍价值标准、《世界遗产名录》体系等。1991-1999年的发展期，《操作指南》的修订一方面进一步关注和完善整个世界遗产的操作体系，另一方面展开了对相关核心概念和内容的探讨，包括价值标准、真实性完整性等。这一时期，在冷战结束的文化领域，联合国教科文组织探讨了普遍性与多样性的辩证关系，开始强调文化间互动的重要作用。这导致了“文化景观”和“文化线路”两种类型的诞生，同时也引发了以实现全球战略为目的的主题、地域、时代框架研究，《世界遗产名录》平衡性等研究。

2000-2010年的深化期，随着《世界遗产名录》上遗产数量的增多，《操作指南》的修订开始将关注重点放在世界遗产地的保护和管理上，包括什么是对突出普遍价值有效的保护措施、《濒危世界遗产名录》(以下简称《濒危名录》)登录和撤销的体系完善、反应性监测的完善等。同时，随着操作机制的成熟，世界遗产委员会的作用、《世界遗产公约》缔约国(以下简称“缔约国”)能力建设等问题也被提出。这一时期，联合国教科文组织强调以文化多样性支持促进发展的多元主义文化政策，并将世界遗产视为促进多样性及发展的工具，倡导联系文化与自然、物质与精神的整体的保护方法。标准修订中鼓励了低代表性地区通过识别遗产促进社会发展，也与新的《保护非物质文化遗产公约》建立了联系【3】。而2011年后至今的新时期，一方面可以称得上是最好的时期，《世界遗产公约》的影响力日益扩大、《世界遗产名录》上的遗产地已达1073处，越来越多的国家对世界遗产的申报表现出不断高涨的热情，正如吕舟先生所说，“把拥有世界遗产当作一种国际社会对自己文化、自然资源的认同和实现可持续发展的重要资源”；另一方面，自2011年巴勒斯坦正式成为《世界遗产公约》缔约国，以美国为首的以色列盟友国开始拖欠联合国教科文组织会费，巴以冲突以另一种形式年年在世界遗产委员会大会上上演，至2017年美国退出教科文组织，世界遗产再也不复一个单纯的专业平台，实施《世界遗产公约》的传统方式、体系面临挑战。2013-2017年期间《操作指南》的修订，也反映出转型时期的特点。

因很多条款的探讨和最终公布具有连贯性，笔者将这四年的修订作为一个整体看待，结合对第39-41届世界遗产委员会大会的现场观察，本文将对《操作指南》包括申报限制、预备名录等重要修订内容产生的背景、经过做简单分析和讨论。

一、近期《操作指南》修订的背景

《操作指南》修订是每年世界遗产大会都要涉及的一个讨论内容，惯例若无需要讨论的重大事项，则每两年发布一个修订的新版本。在2013年第37届世界遗产大会上，世界遗产委员会提出了包括申报限制在内的几项重大内容调整草案。彼时美国和以色列等国已经连续三年拒不缴纳教科文组织会费，尤其是美国，其每年会费占到教科文组织总会费的20%-30%，对世界遗产事务运行影响较大。在2011年巴勒斯坦由观察员被接纳成为正式缔约国后，美国当即以不符合本国法律为由，砍掉了当年的8000万会费（占2011年教科文组织全部经费的22%）。另一方面，随着世界遗产关注度的上升、遗产地数量的增长和每年申报数量的增加，教科文组织每年在遗产申报、管理上需要花费的金额越来越多，资金缺口日益增大。由此，世界遗产中心秘书处希望以修订《操作指南》的方式调整包括申报、保存状况评估等几项重要内容在内的策略，以期使有限的预算发挥最大的效果。鉴于此，根据第35届世界遗产大会决议，在此后的第37届、第39届世界遗产大会上都有讨论，最终在第40届大会得以推出新一版的《操作指南》。

图/ 1978-2015年联合国教科又组织经费变化 (图片来源：WHC-15/39 COM/15；11)

二、《操作指南》修订的主要内容

(一) 关于申报机制(《操作指南》第61条)

回顾世界遗产的发展，随着联合国教科文组织推动的各类项目不断增加，世界遗产保护管理状况面临多样化的问题，各个缔约国普遍有”重申报而轻保护”的趋势。早在2000年前后，世界遗产中心秘书处和委员会就提出了申报限制问题。在2000年第24届世界遗产大会上，委员会通过了《凯恩斯决议》，提出了改善预备名录制度，并要求咨询机构对预备名录进行评估，探讨遗产申报的计划。对每年新申报的遗产数量《凯恩斯决议》也作出了如下限定：

“为了促进对规模不断扩大的《世界遗产名录》的有效管理，每届世界遗产委员会将设定新申报项目数额的上限。首先作为临时措施，建议在2003年的第27届委员会大会将审议的新申报世界遗产项目限制在最多30个。”

“为了确定哪些遗产应当优先考虑，所有要在第27届世界遗产委员会大会上申报的项目，必须在委员会决定的新申报系列会议周期所确定的2002年2月1日以前提交全部文件。每个缔约国最多提交一项申报列入《世界遗产名录》的项目，那些尚没有世界遗产列入《世界遗产名录》的缔约国，则可同时提交2-3项遗产进行申报。”【4】

但四年后，这次“一国一年一项”的规定在第28届世界遗产大会上被调整，变为“一国一年两项，其中应当有一项是自然遗产或混合遗产”，以改善《世界遗产名录》上文化遗产项目与自然遗产项目的不平衡问题。2007年在第31届世界遗产大会上，这一规则又被进一步修改为“一国一年两项，不论文化还是自然遗产”。在此之后的世界遗产大会上，又多次讨论相关的名额和优先顺序问题，强调了在名额总量限制的前提下，没有世界遗产的国家优先非洲国家优先等处理申报项目的原则。

此后，在前述预算紧张的背景下，该问题在第35届世界遗产大会通过的35 COM 8B.61决议中被重新提出：“重新建立缔约国一年两项的申报策略，要求至少1项是自然遗产或文化景观”，同时提出具体的要求需要在四年后的第39届大会继续讨论。在第37届大会上的《操作指南》草案中，对第61条申报机制提出如下修订意见：

全球每年申报上限由原来的45个降低为30个，而维持每个缔约国每年可以申报2项不变，维持现有的优先顺序不变。【5】

这一修订在委员会讨论时引发了激烈的争议，包括名录平衡性、申报机制与优先顺序等问题都被提出，该届大会的主席称，这将是继2000-2004年“凯恩斯-苏州”决议之后对申报机制最大的调整。最后，委员会一致同意成立热点工作组，收集不限于委员会国的意见，留待后续大会上继续讨论。

根据37 COM 12.11决议，第38届世界遗产大会并未讨论《操作指南》修订内容，只是就预算情况作了继续的跟踪报告。至第39届世界遗产大会，就《操作指南》修订和预算两个问题，第一天就分别成立了以黎巴嫩和芬兰为组长的两个工作小组，探讨具体的内容细节(图2)。超过40个缔约国、咨询机构参与了预算小组的讨论，讨论了9个遗产中心提出的未来策略选项，并就“量入为主” “重保护而非申报”的策略达成基本共识。而在近60个缔约国主动参与的《操作指南》修订工作小组中，本年度的讨论虽然在最后大会审议环节出现了反转、并未通过决议，但却是历次修订中参与国家最多、讨论最热烈的，为2016版《操作指南》的最终发布，奠定了基础。

第39届世界遗产大会之前，世界遗产秘书处、咨询机构和以德国为首的会后工作组提出了一版供大家讨论的《操作指南》草案。在这个版本中，第61条调整后的申报机制如下：

1)每个缔约国每年最多申报2项改为仅能申报1项；

2)每年所有缔约国申报项目上限由45项降低为25项；

3)说明缔约国申报优先顺序的微调。

就缔约国每年申报限制为1项的策略，瑞士、芬兰、荷兰、波兰、美国、英国等大部分缔约国都表示了理解和支持，同时希望咨询机构能够拿出更多的精力和资金协助水平较低的缔约国完善能力建设，仅法国、土耳其、哈萨克斯坦和日本旗帜鲜明地提出反对：法国代表认为，限制申报数量与名录平衡性建设无关，如果每年只能申报1项，那么多数国家可能会申报文化遗产而非自然遗产，这将会带来文化与自然遗产类型上的更加不平衡。土耳其随后表示了对法国的支持，认为就当年度(2015年)的情况来看，非洲的5处提名地最终仅列入了1项，说明并不是申报数量问题，而是提名地的质量问题。日本则表示，希望去除关于2项中必须有1项是自然遗产或是文化景观的限制。

而就全球申报总数不得超过25项的限制，大部分缔约国态度暖昧，在近10天的讨论中，甚至有不少缔约国态度反复。科特迪瓦、波兰等国希望将上限调整为30项；而日本、坦桑尼亚、菲律宾等国则认为，既然已经限制每个缔约国每年1项，那么就不应该有总数上限，而即使不做总数限制，真实的数目也不会与25项相差太多。在讨论中也有包括瑞士、爱尔兰、瑞典、波兰、葡萄牙等国在内的一些缔约国对总数限制表达了支持，但同时认为，总数限制应在优先申报策略完善后执行。

图/《操作指南》修订工作小组在第39届大会会间讨论

鉴于本次对数量的限制与联合国教科文组织目前预算紧张的状况密不可分，《操作指南》修订工作小组在就申报策略问题初步取得共识后，其与预算工作小组共同展开了对该问题的讨论。事实上，与《操作指南》修订工作小组同时成立的预算工作小组，也因为申报对预算的巨大影响而提出了若干备选方案：

选项1. 结合《操作指南》修订，申报提名地从每年45项减少为25项；

选项2. 结合《操作指南》修订，减少每年150处评估保存状况的遗产地为120项；

选项3. 同时减少申报数量从45项到25项、评估保存状况遗产地从150项到120项；

选项4. 在选项3的基础上，隔年分别组织为期7天的专门工作组讨论申报和保存状况评估具体情况；

选项5. 在选项4的基础上，每年组织为期7天的申报讨论组、隔年组织保存状况讨论组讨论具体议程；

选项6. 在选项4的基础上，在每两年一次的缔约国大会前夕组织3天的申报策略讨论具体上会讨论的25处提名地；

选项7. 在选项4的基础上，将世界遗产大会的须率由每年召开变成隔年召开；

选项8. 世界遗产大会改为两年召开一次，且每次申报提名地由45项减少为25项，评估保存状况的遗产地由150项减少为75项。

经过讨论，选项2、5、8获得了更多的支持。因此，两个小组共同讨论时，“降低大会召开频率，改为两年一届”成为一个新的可能和焦点。芬兰、瑞士、比利时代表在同意缔约国每年1项申报的同时，希望将大会频率降低为两年一届，认为这可以大大缓解目前遗产中心和咨询机构资金和人力上面临的困难。而黎巴嫩、菲律宾、韩国等代表则认为，如果两年召开一届大会的话，即使限制了申报数量，也将面对50项左右的申报量和300项左右的遗产地保存状况评估，这对于为期10天的会议将是不可能完成的任务；另一方面，对于一些紧急议案，两年一届大会无疑会使得问题搁置、无法获得及时解决。坦桑尼亚代表更以切身经历表明，每年一届大会对于能力水平较低的非洲、南美洲国家帮助甚大，如果延期，那么上述国家在遗产事务上将更加无所适从。更多的国家，包括意大利、克罗地亚、塞尔维亚等，则显得犹豫不定，既不反对降低大会召开频率，也认可降低后会引发一系列问题。最终，在法国代表建议下，工作小组基本达成了“一国一年一项”申报的共识，但其实施将延迟至2017年第41届世界遗产大会之后；而就25项的总数上限和两年1届的大会频率，大家则乐观地认为可以在大会讨论中获得共识。

然而，在两天后的大会上，情况戏剧性地出现了反转。以印度为代表的缔约国坚决反对限制缔约国申报数量，并推荐土耳其在当年11月召开的缔约国大会期间组织成立工作组就该问题进行专门讨论。在印度的强势发言之后，日本、土耳其、秘鲁、牙买加等纷纷响应，菲律宾、葡萄牙、芬兰、越南等原本准备接受修订的缔约国也转变态度，认为可以支持印度，黎巴嫩、德国等少数缔约国无奈放弃。最终，第61条在2015版《操作指南》中依旧维持原样。

2016年的第40届世界遗产大会，虽因土耳其恐怖袭击而被迫分为土耳其和巴黎两次，但在黎巴嫩和土耳其的组织下，仍然有超过50个缔约国积极参与了工作组的讨论。经过艰难和反复的争议，大多数缔约国基本同意试行第61条修订内容，即试行每年“一国一项”的申报限制，且每年委员会审议的申报项目数目控制在35项以下，同时开始实施一系列针对《世界遗产名录》上代表性较低的国家的优先政策。但在2016年10月25日的大会审议环节中，与第39届大会类似的情况发生：一些本来在工作组会议上已经达成共识的代表又再度对修订内容提出异议。科威特代表提出遗产数量在10项以下而不是3项以下的缔约国都应该享有申报优先权。更有代表提出，既然没有达成共识，不如再推迟一年审议。此时，对推行此项修订付出巨大努力的工作组组长黎巴嫩代表愤怒地拍案而起，指出遗产数量在3项以下的缔约国占全体缔约国的58%，而遗产数量在10项以下的缔约国占到80%，这样的优先完全没有意义；而如果决议无法通过或再推迟，那么工作组三年以来的工作成果将毁于一旦。在他的呼吁下，芬兰、葡萄牙、土耳其、坦桑尼亚、波兰、布基纳法索、克罗地亚、越南、安哥拉和韩国等国相继表示了对修订的支持，主席由此宣布已有大多数委员会成员国支持此决议，至此，对《操作指南》第61条的修订终于通过。具体修订内容如下：

“61.委员会决定采取以下机制：

a) 最多审查缔约国一项完整申报(原为两项)；

b) 确定委员会每年审查的申报数目不超过35个，其中包括往届会议发还待(referred)、推迟列入 (deferred)的申报、扩展申报(遗产区划的细微调整除外)、跨境申报和系列申报(原为45项)；

c) 优先顺序如下所示：

i)名录内尚没有遗产列入的缔约国提交的遗产申报；

ii)名录内至多有3项遗产列入的缔约国提交的遗产申报；

iii)前一次未传递给咨询机构评估的、被发还待议的项目再次申报(新增)；

iv)由于之前受每年35项申报上限和本优先顺序限制而被排除在外的遗产申报(原为45项)；

v)自然遗产的申报；

vi)混合遗产的申报；

vii)跨界/跨国遗产的申报；

viii)来自非洲、太平洋、加勒比海地区的缔约国的遗产申报；

viiii)过去二十年内新加入世界遗产公约的缔约国提交的遗产申报(原为十年)；

x)过去五年甚至更长时间都未申报的缔约国提交的遗产申报(原为十年)；

xi)申报国作为上一位委员会成员，自愿在任期期间未申报任何项目，在其四年任期结束后的申报(新增)；

xi)采用该优先顺序机制时，若应用前面的几点无法确定申报的优先顺序，则世界遗产中心收到完整申报材料的日期将被作为次要因素来决定它们的优先权。

d) 联合编写跨境或跨国系列申报文本的缔约国可以在达成共识的基础上决定提交申报的缔约国；该申报仅占用申报国的名额。

为使所有缔约国平滑地过渡，该决议将在2018年2月起实施，并有4年的试用期，其影响将在第46届世界遗产委员会大会(2022年)上评估。”【6】

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(二)关于预备名录(第68条)

参考文献：

【1】http : //whc . unesco . org/en/guidelines/.

【2】World Heritage Committee(First Session), Paris, 27 June-1 July 1977, Operational Guidelines For the World Heritage Committee, CC-77/CONF,001/.

【3】史晨暄.世界遗产“突出的普遍价值”评价标准的演变【D】.清华大学博士论文，2014: 13.

【4】UNESCO World Heritage Centre. Decision 24COM VI:7.

【5】UNESCO World Heritage Centre. WHC-13/37. COM/12:Revision of the Operational Guidelines; 4.

【6】UNESCO World Heritage Centre. WHC-13/40.COM 11: 12.

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