摘要: 图/第41届世界遗产大会《操作指南》工作组讨论 (摄影：解立)清源文化遗产微信号 mobiheritage结合对第39-41届世界遗产委员会大会的现场观察，本文作者将这四年来对《操作指南》包括申报限制、预备名录等重要修订内容产生的背景、经过进行了追踪研究与分析。文章已发表于《中国文化遗产》2018年第1期。我们节取了文中关于“一国一项”和“预备名录”的申报规则分上下两期发布，今天将“预备名录”部

图/第41届世界遗产大会《操作指南》工作组讨论 (摄影：解立)

清源文化遗产
微信号 mobiheritage

结合对第39-41届世界遗产委员会大会的现场观察，本文作者将这四年来对《操作指南》包括申报限制、预备名录等重要修订内容产生的背景、经过进行了追踪研究与分析。文章已发表于《中国文化遗产》2018年第1期。我们节取了文中关于“一国一项”和“预备名录”的申报规则分上下两期发布，今天将“预备名录”部分分享给大家。

第42届世界遗产大会即将于2018年6月24日在波斯湾西南部的巴林王国开幕， 清源团队会继续坚持和大家分享大会现场的即时报道，并在会后发布《世界遗产观察报告》。敬请期待！

上期回顾：

【学术分享】“一国一项”申报限制等规则的背景及出台——近期《实施（保护世界文化和自然遗产公约）的操作指南》修订追踪研究（上）

(二)关于预备名录(第68条)

世界遗产中心鼓励缔约国将其认为具有突出普遍价值(OUV)的提名地列入“世界遗产预备名录”，同时也要求缔约国提交正式申报的遗产地必须在预备名录中，预备名录同样是全球战略实施的重要关注对象。另一方面，随着世界遗产的影响力由文化领域不断扩大，部分缔约国试图通过申报存在争议的遗产地而获得国际社会的认可或支持。自2014年来，包括巴勒斯坦巴蒂尔橄榄与葡萄酒之地—南耶路撒冷文化景观(Land of Olives and Vines-Cultural Landscape of Southern Jerusalem, Battir)、日本明治时期工业革命遗址:制铁、钢铁、造船和采煤产业(Sites of Japan's Meiji Industrial Revolution: Iron and Steel, Shipbuilding and Coal Mining)、希布伦/哈利勒老城(Hebron/AI-Khalil Old Town)在内的申报项目和濒危遗产耶路撒冷保存状况的讨论，年年充满火药味，代表之间意见不可调和的投票时有发生，将本意通过文化多样性保护而促进世界和平的世界遗产专业平台变成了没有硝烟的战场。鉴于此，大部分委员国纷纷对世界遗产的政治化倾向表示了不满，世界遗产秘书处和咨询机构由此希望从申报源头即预备名录阶段加以控制，从而减少在委员会大会上争议的情况发生。

图/在第39届世界遗产大会上引发争议的日本明治工业遗产申报讨论

图/第40届世界遗产大会上就耶路撒冷问题投票

图/第41届世界遗产大会关于巴勒斯坦申报项目的争议 (摄影：魏青)

在第38届世界遗产大会38 COM 8A决议中，有“世界遗产中心将在39届世界遗产委员会大会上提交一项关于申报预备名录程序修订的提议”相关决定：在次年的《操作指南》草案中，在第62到69条中预备名录由世界遗产中心秘书处和咨询机构提请进行了修订，核心内容是在第68条中增加了第三方缔约国可对预备名录提出质疑、要求审核的程序，原内容和修订内容如下：

"68.遗产中心接受缔约国提交的预备名录后将审查其是否与附录2.A要求相一致。如果文件并不完善，遗产中心会将其退回给缔约国。当所有的信息完善后，预备名录将提交给秘书处并转交给咨询机构。所有预备名录的小结将向委员会每年提交一次。在与缔约国进行沟通后，秘书处将把已经成功列入《世界遗产名录》的遗产地和不能列入《世界遗产名录》的遗产地从预备名录中去掉。”

——2013版《操作指南》(见WHC/37 COM/121)

”68.遗产中心接受缔约国提交的预备名录后，将审查其是否与附录2.A的要求一致，对于跨境/跨国类的提名地，将审查其是否与附录2.B的要求一致。如果文件并不完善，遗产中心会将其退回缔约国。遗产中心会在网站上公布已经完善的预备名录。如果有一个第三方缔约国认为预备名录中某提名地与现有的世界遗产地冲突，或该提名地位于国际争端区域内，世界遗产中心将委托委员会主席做出是否要求缔约国就此问题做出解释的决定。当缔约国提交解释性说明后，仍由委员会主席判断是否合格，如果合格，那么该提名地将被列入预备名录并在网站上予以公布；如不合格，将会被提交给委员会，由委员会就具体问题进行判断。当所有的信息完善后，预备名录将提交给秘书处并转交给咨询机构。所有预备名录的小结将向委员会每年提交一次。在与缔约国进行沟通后，秘书处将把已经成功列入《世界遗产名录》的遗产地和不能列入《世界遗产名录》的遗产地从预备名录中去掉。”

——2015版《操作指南》草案(见WHC-15/39 COM/15)

对于上述修订，负责文化遗产相关项目评估的专业咨询机构——国际古迹遗址理事会(ICOMOS)认为虽然会增加遗产中心的工作量，但能够藉此解决实际问题。而2015年度工作小组主席黎巴嫩代表也同意，增加“质疑——反馈——解释”程序有助于从源头上避免争议项目的产生，避免委员会频频发出“如此争议的项目怎能出现在大会申报讨论中”的质疑。法国和巴勒斯坦代表基本赞同修改，但认为是否要求缔约国做出解释的决定不应由委员会主席、而应是世界遗产中心做出。然而波兰、德国、比利时、菲律宾、葡萄牙等更多的缔约国则完全不同意增加的内容。他们认为，首先，无论是委员会主席还是世界遗产中心都没有权利做出将缔约国提交的预备名录退回的决定，决定遗产地应是缔约国的权利，如加以限制则违背了《世界遗产公约》自由、平等保护的精神；其次，对于定义“与已有遗产地冲突”或“处于国际争议地区”无法达成共识，对于有提议说在预备名录提交时增加对“边界地图(boundary map)”的要求以确定是否处于争议地区，包括咨询机构、遗产中心等也无法赞同，认为地图具有时效性，且并非所有遗产地都有能力满足地图要求。最终，在土耳其的提议下，2015版《操作指南》维持原有内容不做修改，而将第68条内容与第62条申报部分一起，留至2015年11月缔约国大会成立专门的工作组进一步讨论，结果将呈交至第40届大会委员会。

在2016年第40届世界遗产大会和工作组讨论中，关于该条内容众多缔约国依然没有达成共识，一些缔约国认为判断提名地是否为争议遗产、是否该退回缔约国的权利应当归为世界遗产委员会、执行局而非大会主席，而包括中国在内的另一些国家则认为，预备名录是国家级名录，可以发布在缔约国自己的网站而不是世界遗产中心网站上，委员会也不需要干涉；还有一些国家支持带有争议的项目连同争议意见一起发布在遗产中心网站。讨论在2017年第41届世界遗产大会上继续。遗憾的是，在第三年工作组讨论中，关于预备名录修订的争议仍然很大，完全无法达成共识。最终，已有内容维持了修订前的叙述，但在最后增加了两条：

“为保证透明性、信息获取的便捷和预备名录地区、主题的协调，世界遗产中心将其在官网或工作文件中公布。”

“对每一项预备名录遗产负责的唯一负责人为缔约国自身。预备名录的公布并不代表世界遗产中心、世界遗产委员会或教科文秘书处有关于提名地国家、领土、城市、边界的任何态度。”

——2017版《操作指南》(见Decision 41 COM 11)

虽然预备名录没有世界遗产申报机制在国内引发的关注度高，但其对于世界遗产机制的运行、全球战略的实施都有着重要意义。这次修订虽然没有完成，最终仅呈现出一种妥协后的结果，但整个探讨和争论的过程反映出世界遗产如今面临的困境——如何平衡世界遗产的影响力和专业性，如何平衡参与的公平性和政治化因素等，这将会影响世界遗产未来的方向，值得深思。

结语

《操作指南》肩负着解释《公约》、校正《公约》实施、完善世界遗产机制的重要意义，随世界遗产发展、理念变化而进行修订是其特质之一。修订《操作指南》最根本的原因是实现联合国教科文组织促进世界和平的目标，而本次修订的直接原因则是世界遗产项目的发展、名录平衡性和代表性的矛盾、教科文组织经费的削减以及专业性和政治性的思考。在这次延续了四届世界遗产大会的讨论中，涉及到申报机制、预备名录、评估程序、上游程序等重要内容，其讨论过程和成果(现行《操作指南》)都对今后世界遗产的发展有着重要的参考价值。

关于名额限定的新规定对各缔约国申遗策略和方法都将产生巨大影响，一定程度上可能会促使缔约国投入更多资源准备遗产申报的相关工作，从而提高申报文件的整体水平。另一方面，对于众多缔约国的“申报热”，新的限制也许会是一剂降温药。但在其执行后，是否能够如世界遗产中心秘书处和咨询机构所希望，矫正世界遗产的地区、类型不平衡性，并使更多的注意力回归遗产保护本身，还未可知。而对于预备名录的探讨，可以看出世界遗产中心对遗产去政治化的努力，虽然在具体操作上仍有分歧，但回归专业、让政治的问题在政治的平台上解决则是大部分国家共同的呼声。最后，从本次《操作指南》修订中也反映出世界遗产理念的继续发展和更新，相关制度的继续完善和提升。城市历史景观(HUL)正式作为一种方法被纳入世界遗产体系内，包括OUV、跨境系列遗产的相关概念也得到了进一步完善；咨询机构的评估程序中对话与交流的重要性大大加强，上游程序、反应性监测和咨询任务进一步明确等内容的修改，都是前述理念和制度发展的见证。

清源

世界遗产大会文章合集

*文中图片如无特殊标注均由吕宁提供。

清源文化遗产
我们是一群工作在文化遗产保护领域第一线的青年，跟您分享实践思考、学术成果、思想碰撞，以及深入遗产地带来的好吃好玩。
*有关于文化遗产保护的话题或疑问，直接微信回复公众号。

微信丨mobiheritage
网站丨www.chcc.org.cn