摘要: 　　“为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强文物保护利用改革的若干意见》及山东省关于加强文物保护利用改革的相关文件精神，进一步加大文物保护力度，建立基本建设考古制度，完善土地资源市场配置，推进文物保护和城市发展协调共赢，根据文物法律法规，结合济南实际，济南市人民政府制定出台了《关于国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的 ...

　　“为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强文物保护利用改革的若干意见》及山东省关于加强文物保护利用改革的相关文件精神，进一步加大文物保护力度，建立基本建设考古制度，完善土地资源市场配置，推进文物保护和城市发展协调共赢，根据文物法律法规，结合济南实际，济南市人民政府制定出台了《关于国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。”济南市文化和旅游局党组书记、局长郅良在6月24日济南市委市政府举行的新闻发布会上介绍。

　　先考古后土地供应 源头保证文物安全

　　济南是1982年国务院公布的历史文化名城，文物资源丰富。目前，全市共有不可移动文物1348处，其中全国重点文物保护单位30处、省级文物保护单位161处、市级文物保护单位244处。

　　随着城市工程建设项目加快推进，地下文物保护面临着前所未有的挑战。

　　“按照文物法律法规，进行大型基本建设工程，建设单位应当事先在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查勘探。考古调查勘探在建设工程开工前实施，遇有重要发现会对建设项目工期和项目规划造成影响。”郅良介绍，部分建设单位为了不影响建设进度，未履行考古调查勘探手续就开工建设，导致施工中文物遭到破坏。

　　“我们坚持‘既有利于基本建设，又有利于文物保护’的原则，经过广泛调研，实施‘先考古，后土地供应’的前置举措，确保土地供应前已经完成全部文物调查勘探、考古发掘和必要的审批手续，工程建设环节不会再对文物造成破坏，文物工作由被动跟进转变为提前主动完成，从源头有效保证了文物安全。” 郅良进一步解释道，土地供应前完成考古工作，改变了以往哪个地块发现文物，考古经费由该地块竞得人承担的不公平局面，避免了工程建设过程中突然发现地下文物，造成项目建设停工、甚至调整建设规划等问题，真正做到“净地”供应，降低建设单位投资风险及前期运作成本，也解决了建设单位的后顾之忧。

　　总体设计 分步实施 确保政策落细落地

　　《实施意见》包括总体要求、适用范围、工作程序、职责分工、工作要求五部分。

　　第一部分总体要求。坚持依法依规、应简必简、统筹推进、保护文物、服务便民原则，实现文物保护与城市发展共赢的目标。

　　第二部分适用范围，包括三个方面：一是六个地下文物保护区内的；二是历史城区范围内的；三是占地二万平方米以上的。

　　第三部分工作程序，包括六个方面：一是考古调查勘探、发掘作业的主体，调查勘探工作由具有国家文物局批准的考古发掘资质或者省文物局批准的考古勘探资质单位实施，发掘工作由市考古研究所实施。二是考古调查勘探的申请，由土地熟化主体向同级文物行政部门提出。三是考古调查勘探的条件，明确了申请单位应当提供的边界桩点、土地清表、权属问题等条件。四是考古调查勘探发掘的实施，对审批手续、发掘时限、发掘报告、用地规划调整、土地供应意见书等进行了明确。五是考古调查勘探发掘结果的运用，提出以文物行政部门出具的意见书作为供地必要条件。六是考古调查勘探发掘经费的安排，对调查勘探经费、发掘经费、抢救性发掘费用进行了分类明确。

　　第四部分职责分工，对自然资源和规划、财政、文物、土地熟化主体、区县（管委会）文物行政部门、市考古单位的职责进行了明确。

　　第五部分工作要求，统一思想，提高认识；明确分工，合力推进；力求实效，确保落实。

　　明确责任 加强监管 有序推进实施

　　“关于《实施意见》适用范围，《实施意见》根据《中华人民共和国文物保护法》《山东省文物保护条例》《济南历史文化名城保护规划》等法律法规，明确三类区域必须进行考古调查勘探。” 郅良解释道，一是市政府公布的无影山区、刘家庄区、魏家庄区、古城区、二环东路区、牛旺庄区6个地下文物保护区；二是《济南市历史文化名城保护规划》划定的历史城区。三是除上述区域外，凡是占地2万平方米以上的土地供应，均需进行考古调查勘探。2万平方米以下的土地供应，按文物法律法规中关于建设施工中发现地下文物的有关规定进行处置。

　　郅良对《实施意见》中考古费用、考古工作承担主体进行了解释，考古调查勘探费用由申请单位（土地熟化主体）承担，发掘费用由财政分级负担。《实施意见》适用范围之外，在施工中发现文物的抢救性考古发掘费用，由建设单位列入建设工程预算。为保证工作进度和工作质量，《实施意见》将考古调查勘探和考古发掘的承担主体分别作了规定。对考古调查勘探工作，具备国家文物局批准的考古发掘资质或者省文物局批准的考古勘探资质的单位均可参与，并限定了工作时间。对考古发掘工作，《实施意见》规定由济南市考古研究所承担，既可确保考古出土文物不外流，也符合城市考古工作要求。

　　那么，考古调查勘探申请单位在土地供应前应如何开展工作，以便于及时开展考古调查勘探呢。

　　郅良建议，国有建设用地地块确定土地供应计划后，土地熟化主体应立即开展工作，首先要满足申请开展考古调查勘探的条件，提前完成考古调查勘探的土地清表（垃圾清运、地面硬化层破碎、地面附属物清理等）等工作，这一步非常关键，是开展考古调查勘探的基础；开展土地清表等工作的同时，土地熟化主体应及时联系考古单位编制《考古调查勘探方案》，向同级文物行政部门提出考古调查勘探申请；我们会加快内部工作流程，及时上报省文物行政部门履行考古调查勘探审批手续；考古调查勘探申请审批通过以后，土地熟化主体应尽快与考古单位签订《考古调查勘探协议》，并按照国家有关收费标准与考古单位协商确定并支付考古调查勘探费用，以便于考古单位尽快进场开展工作。

　　郅良强调，在实际工作中，文物行政部门会加强监管力度，督促考古单位在保证工作质量的前提下加快工作进度，相信通过各部门的通力协作，济南市考古前置工作会有序顺利实施。

　　多措并举 全方位保护文物安全

　　近年来，济南市委市政府高度重视文物保护利用工作，持续组织实施重点文物保护项目带动战略和文物“拯救保护行动”，不断创新文物展示利用方式，着力构筑文物安全立体防护体系。据介绍，2017年以来，济南市共争取国家、省级文物修缮保护资金1亿1576万元；2018年市政府投入4500万元，分三年实施文物拯救保护行动；每年的文物修缮保护专项资金也增至1000万元；近三年组织开展了100余项文物修缮保护工程，全市文物保护状况得到极大改善；配合城市基本建设调查勘探近1000万余平方米，考古发掘近1万平方米，发掘出土大量地下文物，既保护了地下文物，也有力地促进了经济社会发展；围绕“让文物活起来”，各博物馆举办精品展览近200个，开展送展和系列活动300余次，受益观众500余万人次；积极探索各类文物监管措施，着力构筑文物安全立体防护体系。

　　“目前我们正在研究起草济南市《关于加强文物保护利用改革的实施意见》和《革命保护利用工程实施意见》，推进文物保护由抢救性保护向抢救性与预防性保护并重、由注重文物本体保护向文物本体与周边环境保护并重转变，积极建设文物保护利用示范区，促进文化遗产保护与周边环境、经济社会发展、民生改善的融合发展。” 郅良表示，文物安全方面，将严格落实安全属地管理主体责任、各有关部门文物安全监管责任和文物安全的直接责任；完善文物保护员制度，确保无专门管理机构的重点文物保护单位得到有效巡查看护，支持“文保志愿专员”等志愿者组织、社会组织等加入文物巡查队伍；全面推进“文物安全天网工程”，建设以视频监控系统为基础的技防设施，实现24小时远程监管；推动实现与公安机关联网联动，运用无人机等科技手段开展大型遗址等不可移动文物的安全监测和巡查等工作；严厉查处未批先建、破坏损毁文物本体和环境、影响文物历史风貌等法人违法行为。多措并举，全方位保护文物安全。

　（原文刊于《中国文物报》2020年6月30日1版转2版）